用城乡一体化思路构建我国农村社会保障体系

用城乡一体化思路构建我国农村社会保障体系

姓名：周辉申请学位级别：硕士专业：农业推广·农村与区域发展

指导教师：曾福生

20071201

摘要落实科学发展观，统筹城乡经济与社会发展，首先要统筹城乡社会保障事业发展。本文立足我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，结合国际国内社会保障制度建设的历史经验和最新实践，全面探讨和审视了建立健全我国农村社会保障体系的重要性和必要性，最后提出了建设一个有统有分的城乡一体化社会保障体系的构想。本文共分五章。第一章为引言部分，全面阐述了研究农村社会保障制度建设的目的与意义、国内外研究动态、研究的思路与方法，并对研究中可能的创新之处进行了说明。第二章从农村社会保障制度的内涵、理论基础以及国内外实践等方面，对农村社会保障制度作了全面概述。第三章着重分析了建立健全我国农村社会保障体系的必要性、可行性，并对主要障碍因素进行了深入剖析。第四章为本文的主体部分，这一部分结合国内外社会保障制度建设的实践，阐述了构造我国农村社会保障体系的基本原则和基本框架，并提出运用整合的原理和办法，对城乡社会保障项目、对象、标准、资金、机构和法规建设进行全面有效的整合。第五章为实证部分，从实践的角度再次阐明了用城乡一体化思路构建我国农村社会保障体系的现实必要性和紧迫性。关键词：农村社会保障制度城乡一体化ＡｂｓｔｒａｃｔＴｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｃｏｎｃｅｐｔｏｆｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｎｇｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｗｅｍｕｓｔｆｉｒｓｔｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｏｎｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｃａＲｓｅｏｆｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙ。Ｉｎｔｈｉｓｐａｐｅｒ，ｂａｓｅｄＯｕｒｃｏｕｎｔｒｙｔｏｐｒｏｍｏｔｅａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｗｏｒｋｅｒｓｔｏｔｈｅｗｈｏｌｅｈａｓｅｎｔｅｒｅｄｔｈｅｃｉｔｙｗｉｔｈｔｈｅｒｕｒａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｔａｇｅ，ｔｈｅｃｏｍｂｉｎａｔｉｏｎｏｆｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌａｎｄｄｏｍｅｓｔｉｃｂｕｉｌｄｉｎｇｏｆｔｈｅｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍａｎｄｔｈｅｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆｔｈｅｌａｔｅｓｔｐｒａｃｔｉｃｅ，ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｌｙｅｘｐｌｏｒｅａｎｄｅｘａｍｉｎｅｓｙｓｔｅｍｉｎｒｕｒａｌＣｈｉｎａｔｈｅｉｍｐｏｒｔａｎｃｅｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆａｓｏｕｎｄｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙａｎｄｒｕｒａｌｎｅｃｅｓｓｉｔｙ，Ｆｉｎａｌｌｙ，ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｏｆａｐｒｏｐｏｓｅｄｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎｄｉｄｔａｋｅｔｈｅｕｒｂａｎａｎｄｃｏｎｃｅｐｔ。Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｃｏｎｓｉｓｔｓｏｆｆｉｖｅｃｈａｐｔｅｒｓ．Ｔｈｅｆｉｒｓｔｃｈａｐｔｅｒ，ｎａｍｅｌｙｔｈｅｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｐａｒｔｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｌｙｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ，ｔｈｅｅｘｐｌｏｒｅｓｔｈｅｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ，ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｏｆｒｕｒａｌｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｏｆｒｅｓｅａｒｃｈｉｎｔｏｉｔｉｎＣｈｉｎａａｎｄａｂｒｏａｄａｎｄｔｈｅｔｈｏｕｇｈｔｓａｎｄｍｅｔｈｏｄｓｏｆｓｔｕｄｉｅｓａｂｏｕｔｉｔ，ｗｉｔｈａｔｔｅｎｔｉｏｎｓｄｒａｗｎｔｏｔｈｅｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓｉｎｔｈｅｓｔｕｄｉｅｓ．Ｔｈｅｓｅｃｏｎｄｃｈａｐｔｅｒｓｕｍｍａｌ－ｉｚｅｓａｓｔｈｅｒｕｒａｌｓｏｃｉａｌｗｅｌｌａｓｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍｉｎ自矗ｍｓｏｆｉ协ｐｒａｃｔｉｃｅ．Ｔｈｅｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎｓ．ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｂａｓｅｓｃｈａｐｔｅｒｔｈｒｅｅｄｒａｗｓａｔｔｅｎｔｉｏｎｓｉｔｓｄｏｍｅｓｔｉｃａｎｄｉｎｔｅｍａｔｉｏｎａｌｔｏｔｈｅｎｅｃｅｓｓｉｔｙａｎｄｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙｏｆｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇａｎｄｉｍｐｒｏｖｉｎｇｔｈｅｒｕｒａｌｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍａｎｄａｌｓｏｔｈｏｒｏｕｇｈｌｙａｎａｌｙｓｅｓｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐａｌｏｂｓｔａｃｌｅｓｔｏｔｈｅｓｙｓｔｅｍ．Ｉｎｔｈｅｃｈａｐｔｅｒｆｏｕｒ，ｔｈｅｂｏｄｙｐａｒｔｏｆｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅ，ｃｏｍｂｉｎｉｎｇｔｈｅｄｏｍｅｓｔｉｃｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍｐｒａｃｔｉｃｅｗｉｔｈｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｏｎｅ，ｉｓｄｅｖｏｔｅｄｔｏｔｈｅｅｌａｂｏｒａｔｉｏｎｏｆｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓａｎｄｆｒａｍｅｗｏｒｋａｎｄａｌｓｏｐｒｏｐｏｓｅｓａｐｐｌｙｉｎｇｔｈｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｔｈｅｏｒｉｅｓａｎｄｍｅｔｈｏｄｓｔｏａｃｈｉｅｖｉｎｇｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｕｒｂａｎｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍ、撕ｍｔｈｅｒｕｒａｌｏｎｅｉｎｔｅｒｍｓｏｆｐｒｏｇｒａｍｍｅｒｓ，ｓｕｂｊｅｃｔｓ，ｃｒｉｔｅｒｉｏｎ，ｃａｐｉｔａｌ，ｉｎｓｔｉｔｕｔｅｓａｎｄｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｉｎｖｏｌｖｅｄｉｎｔｈｅｓｙｓｔｅｍ．Ｔｈｒｏｕｇｈｔｈｅｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｉｏｎｓ，ｔｈｅｌａｓｔｃｈａｐｔｅｒｅｘｐｌｏｒｅｓｔｈｅｎｅｃｅｓｓｉｔｙａｎｄｕｒｇｅｎｃｙｏｆｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇｔｈｅｒｕｒａｌｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍｉｎＣｈｉｎａｕｎｄｅｒｔｈｅｇｕｉｄａｎｃｅｏｆｔｈｅｃｏｎｃｅｐｔｏｆｔｈｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｔｈｅｒｕｒａｌｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍ；ｔｈｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｏｆｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌ¨独创性声明本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得湖南农业大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。研究生签名：ｆ时间：力７年房月锣日关于论文使用授权的说明本人完全了解湖南农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意湖南农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。（保密的学位论文在解密后应遵守此协议）研究生签名：问场嚼间：聊年｝≯勇ｊ子Ｂ时间：沙／７年／胡歹同导师签名：第一章引言农村社会保障是我国整个社会保障体系的重要组成部分。建设社会主义新农村和全面小康社会，迫切要求建立健全农村社会保障体系。本文试图从我国农村社会保障制度建设的历史演进、国外农村社会保障制度建设的实践启示入手，全面分析建立健全我国农村社会保障体系的重要性、必要性和当前面临的主要瓶颈，在此基础上进一步阐明我国农村社会保障制度建设的基本原则和架构设计，最终理性地提出用城乡一体化的思路构建我国农村社会保障体系的大胆设想。ｌ研究的目的与意义落实科学发展观，统筹城乡发展，首先要统筹城乡社会保障事业发展。当Ｉ；｛『，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，因而构建有统有分的城乡一体化社会保障体系势在必行，具有十分重要的理论与现实意义。１．１对用城乡一体化思路构建我国农村社会保障制度建设进行研究，是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的迫切要求我国城乡社会保障不平衡，农村养老保险制度滞后，缺医少药的状况突出，多数滞停留在家庭保障，严重影响了农村社会的和谐稳定。２００６年以来，党中央。国务院先后对建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出了重大决策和战略部署。建立和完善农村社会保障制度，既是构建社会主义和谐社会的题中之义，也是建设社会主义新农村的一项重要内容。从总体上讲，目前我国农村社会保障制度建设的理论研究，不论是在实践总结、资料收集还是架构设计、路径选择上，都已滞后于快速发展的农村社会保障制度建设实践。因此，对农村社会保障制度建设进行研究，对推进社会主义新农村建设和社会主义和谐社会建设显得非常紧迫和必要。１．２对用城乡一体化思路构建我国农村社会保障制度建设进行研究，是落实科学发展观、统筹城乡区域发展的重大任务坚持。以人为本”是落实科学发展观的本质要求，统筹城乡区域发展是落实科学发展的重要内容。当前，由于我国农村社会保障制度还未全面建立健全起来，不仅严重影响农村和农民的全面发展，而且严重制约农村体制机制的改革与创新。可以说，当Ｉｊ｛『农村社会保障缺失问题，己成为推进农村改革、发展和稳定的一个重要“瓶颈”，这个问题一日不解决，统筹城乡区域发展始终难以落实。因此，必须加强对农村社会保障制度的理论研究，为落实科学发展观、统筹城乡区域发展提供制度保障。１．３对用城乡一体化思路构建我国农村社会保障制度建设进行研究，是摆在广大政策研究、理论研究工作者面前的一项重大课题党中央、国务院有关建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的决定，对建立健全农村社会保障制度提出了总体目标和要求。但是，究竟怎样建立健全我国农村社会保障体系，包括建设的必要性和可行性，应坚持的基本原则和架构设计，以及资金筹措与路径选择，等等，都需要广大政策研究和理论研究工作者进行深入研究，给出系统性的正确结论。从这个意义上讲，对我国农村社会保障制度进行研究，既是广大政策研究和理论研究工作者的职责所在，更是新阶段、新任务对我们提出的新课题和新要求。２国内外研究综述２．１国外研究动态社会保障一词源于英文“ｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｄｔｙ”，它最早出现在１９３５年美国国会颁布的《社会保障法》中。由于各国历史文化传统、社会经济发展不尽相同，对社会保障制度的认识也各不相同。对社会保障的内涵界定，国外主要有如下几种观点；（１）被称为“福利国家之父”的英国学者贝费里奇在其著名的‘贝费里奇报告》中，将社会保障定义为一种公共福利计划，认为“社会保障是指人们在失业、疾病、伤害、老年以及死亡、薪金中断时，予以经济援助，并辅助其生育婚丧的意外费用的经济保障制度”。这一定义主要从社会福利的角度来界定社会保障制度，将人类生活中所能遇到的各种风险都纳入到了社会保障的范畴之中。（２）美国《社会福利辞典》把社会保障界定为：“是对国民可能遭到的各种危险如疾病、老年、失业等加以保护的社会安全网”。这一界定主要从社会保障制度的功能角度出发，阐释了社会保障制度的风险防范功能。（３）《简明不列颠百科全书》中的内涵界定为：“一种公共的福利计划，旨在保护个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的损失，并通过公益服务以提高其福利水平”。（４）日本社会保障制度审议会界定为：“社会保障是对于疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其它原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上寻求经济保障的途径”。这一定义实际是一种广义的社会保障制度内涵界定，把公民所遭遇的一切经济风险全部纳入到了其保障范围之中。（５）国际劳工组织界定为：“社会通过它的一系列处置经济和社会风险的公共措施，为它的成员提供保护和提供医疗照顾、家庭津贴，否则这种风险将导致薪金的停止支付，或因疾病、生育、工伤、失业和死亡导致实际收入的减少”。这种定义实际上将社会保障定义为狭义的收入保障，主要强调社会保障对遭受到不幸和意外事件的公民提供一种收入津贴，以维持其基本生活。２从国外社会保障发展实践看，一般认为全面启动农村社会保障建设应具备以下几个标志性条件：第一，农业人口相对一国的人口总数己不占绝大多数。第二，农业ＧＤＰ的比重都在１０％以下。第三，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例相对较高。第四，市场化加剧了农民的生存风险。各国在社会保障覆盖范围的演变上，无不经历了一个从城镇开始逐渐发展覆盖农村的过程。在德国，１８８３年至１８８９年先后通过了疾病、工伤、老年及残疾三大保险立法，在世界上首创社会保险制度，但它当时只包括手工业工人和工商业工人，直到１９５７年农民老年援助制度的确立，才迈出建立农村社会保障制度的第一步。在美国，尽管１９３５年通过了世界上第一部《社会保障法》，但当时社会保障对象也是有限度的，农民直到２０世纪５０年代才被涵盖进来。在日本情况也基本相同，在二战后发展社会保障事业的初期，农业人口也是被排斥在社会保障体系之外的，直到６０年代农民才被纳入进来。在社会保障的模式选择上，从各国的实践看，主要有以下四种模式：“”（１）传统型模式。强调个人责任，以美国、日本为代表嘲。（２）福利型模式。其社会保障“从胎ＪＬＮ天堂”，涵盖每个人的一生，资金主要来源于税收，以英国、瑞典为代表。（３）国家保障型模式。保障费用由国家和用人单位分担，职工个人不负担，以前苏联、东欧等国家为代表。（４）储蓄型模式。其社会保障主要靠个人储蓄，以新加坡、马来西亚等新兴市场经济国家为代表。２．２国内研究动态２．２．１关于社会保障内涵及外延界定的研究“社会保障”一词最先在我国正式文件上提出起于国家的铲七五”计划》，此后对社会保障的实践和研究才逐步深入。我国学术界对社会保障制度内涵的界定主要有四种意见：第一种意见以郑功成（１９９４年）为代表，认为“社会保障是国家依法强制建立的，具有经济福利性质的国民生活保障和社会稳定系统；在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称”。“１第二种意见以丛树海（１９９４年）为代表，认为“社会保障是政府依据法律和法规，组织国民收入再分配，向一部分社会成员提供基本物质生活保障的一项福利制度”。４１第三种意见以葛寿春为代表，认为“社会保障是通过国家立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上帮助，以保证社会安定的一种组织、措施、制度和事业的总称”。嘲第四种意见以民政部原部长多吉才让（１９９５年）为代表，认为“社会保障是国家和社会为补偿现代社会中被削弱了的家庭保障功能，帮助全体社会成员对付现代社会中的经济风险，运用社会化的保障手段，依法保障全体社会成员基本生活的经济福利制度”。”１在社会保障外延界定上，目前国内学术界争论较少，一般认为包括社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚，有的学者把社会互助也作为社会保障的一种形式。关于这些项目谁为主体，目前学术界有两种截然不同的观点ｊ一种认为应以社会保险为主体，蚓这是大多数学者的共识；一种认为应以社会福利、社会救济和社会优抚为主体，如于吉辰、董洪ｌ＝１（２００１年）埘、丁士军、雷海章（２００１年）““等。农村社会保障制度是相对于城镇社会保障制度而言的，它是指以国家或政府为主体，依据相关政策法规，通过国民收入再分配，对农民的基本生活予以保障的社会安全制度。绝大多数学者认为，我国农村社会保障制度是在经济社会二元结构的特殊背景下建立和发展起来的，与城镇社会保障制度相比，在体系架构、保障方式、保障重点等方面均有所不同。“ｏ从总体上讲，目前我国城镇社会保障体系已经基本建立，而农村社会保障还基本停留在社会救济、社会福利、社会优抚等单向和共性的保障项目上，作为社会保障主体的农村社会保险制度还未真正建立起来““。２．２．２关于我国农村社会保障制度建设基本评价的研究２．２．２．１发展阶段目前学术界主要有三种观点：①“两阶段说”。一般以１９７８年农村联产承包责任制的实施为界，是一种比较普遍采用的观点。②“三阶段说”。一般把“两阶段说”的第二阶段又分成二个阶段，以１９８６年国务院颁布《县级农村社会养老保险基本方案》或１９９４年全国民政工作会议召开为界，如余兴厚（２００３年）“”、段庆林（２００１年）、“”张仕平、刘丽华（２０００年）ｏ”等就持此观点。③“五阶段说”。将“两阶段说”第一阶段分成三个阶段，分别以１９５８年大跃进、１９６６年“文化大革命”为界，将“两阶段说”第二阶段分成二个阶段，以１９８６年为界。持此观点的有方青（２００２年）ｏ”等资深专家。２．２．２．２主要成效在理论研究界，对过来我国农村社会保障建设大多持否定态度，以致下面这样一种观点，即“２０％城镇居民享受８０％的社会保障，而８０％农民仅享受到国家保障的１１％”，被许多理论工作者广泛接受和引用。综合谢元态（２０００年）ｉｌＴ］、钱文艳（２００２年）ｔｌｓｌ、王克强、蒋振声（２０００年）“”等人的观点，客观公正评价我国农村社会保障所取得的成效，必须把握以下几个大的前提：一是我国是人口大国尤其是农业人口大国，自古以来就有家庭保障的优４良传统；二是土地集体所有而非国外的土地私有，土地在农民生活保障方面发挥着重要作用；三是农村扶贫作为一种特殊的社会保障，其取得的巨大成效应予充分肯定…２”。２．２．２．３突出向题目前学术界对农村社会保障所存在的突出问题，一般都有比较一致的看法。概括起来，认为有如下四大问题啤“…：①覆盖面小、保障水平低。目Ｉｊ｛ｆ在农村能够享受社会保障待遇的人只占到农村人口的一部分，而且保障标准偏低，社会保障能力不足，难以满足农民的基本生活。②缺乏稳定性与规范性。制度的可持续性较差。且在实施过程中缺乏一定的规范性，致使保障效果降低。③资金筹集困难…１。由于国家财政支持较少，而大部分地方政府财力不足，集体经济不景气，导致保障资金难以到位，从而影响了保障制度的贯彻落实。④管理缺乏科学性。农村社会保障制度不健全，实际工作基本处于无法可依状况。管理体制不顺，表现为政出多门，管理多头，民政部门、卫生部门、基金会、寿险公司等都参与管理，导致相互扯皮、办事效率低下。此外，对保障基金管理不严，监管不力，使基金保值增值困难，甚至出现严重流失现象。２．２．３关于建立健全我国农村社会保障制度现实意义的研究尽管不同学者的理论视角、语言表述不同，但对推进农村社会保障制度的重要性和必要性的认识是高度一致的。如吴志远、谢元态、聂云霞（２００１年）嗌１从应对ＷＴＯ、应对人口老龄化及解决农村经济发展、农民工生产生活和推进农村民主政治等方面，阐述了发展农村社会保障事业的紧迫性和必要性；许雄奇、赖景生（２００３年）㈨认为构建２１世纪中国农村社会保障体系，可以有效缓解我国城乡居民社会保障的不公平状况，可以有效解决农村的贫困问题，可以有效解决农村日益突出的老龄化问题，可以有效推进和深化农村土地制度改革，可以有效削弱入世对我国农业的负面影响，可以有效启动农民的消费需求。２．２．４关于我国农村社会保障制度建设架构设计的研究２…２４１基本原则一般认为，在优化配置农村社会保障模式时，应遵循以下原则：㈨㈣①低水平、广覆盖、多层次原则。②公平与效率、权利与义务相统一原则。③社会保障水平与经济发展水平相适应原则。④社会保障与家庭保障相结合原则。２…２４２架构设计学术界根据我国农村经济和社会发展实际，开出了侧重点不尽相同的社会保障“药５方”，但一般都认为应包括社会救济、社会保障、社会福利和社会优扰四大部分洲Ⅲ。２．２．４．３路径选择在这方面，国内绝大多数学者鉴于城乡之间、地区之间经济和社会发展水平的差异，都认为应该建立城乡有别、地区有别的农村社会保障体系。只有李迎生（２００２年）、伽１谢元态等少数学者，认为当前应该建立一个相对独立或有统有分的农村社会保障体系，而且必须朝着建立～体化的社会保障体系的方向努力。３研究的思路与方法３．１文献研究查阅相关文献，了解和掌握研究动态，找准自己研究的主攻方向。３．２实地调查调查走访民政、劳动保障、扶贫等部门及城镇企业和农村社区，收集比较翔实和全面的资料，为深入研究打好基础。３．３实证分析对收集的资料进行比较分析和实证研究，得出相关研究成果与结论。４可能的创新之处４．１在我国农村社会保障制度建设的发展阶段划分上，着眼于新世纪、新阶段所进行的新实践，划分为初创阶段（１９４９－－－１９７７）、调整阶段（１９７８－－－２０００）和创新阶段（２００１一现在）。４．２在对我国农村社会保障制度建设的总体评价上，认为不能离丌我国家庭保障、土地保障及农村扶贫这三条大的前提。尽管过来我国农村社会保障体系存在这样或那样的问题，但应该说是一种适合当时国情、具有中国特色的农村社会保障体系。４－３在社会保障基金的筹集上，一些学者建议应尽早实行“费改税”，并对保障基金实行资产运作。笔者认为，这既是世界绝大多数国家的通行做法，更是我国社会保障事业深入发展的迫切需要，应当从现在起就纳入国家的议事日程和工作日程。４．４在我国农村社会保障体系建设的路径选择上，由于过去学术界的理论研究都是建立在过去实践经验基础之上的，因而提出的种种选择方案都已不适合当前中国农村实际。笔者认为，随着我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展阶段，现在很有必要运用整合原理和方法，尽快构建起有统有分的城乡一体化社会保障体系。在具体操作中，关键是要实行“六大整合”，即整合保障项目，整合保障对象，整合保障标准，整合保障资金，整合保障机构，整合保障法规。６第二章农村社会保障制度概述ｌ农村社会保障制度内涵界定现代意义上的社会保障制度是在农业社会向工业社会迈进过程中逐渐产生和发展起来的。在农业社会中，人们所面临的各种灾害风险无非是疾病和贫穷，因而保障方式主要是家庭保障或邻罩之间的相互保障。进入工业社会后，工伤、疾病、贫穷、死亡作为经常性的风险同益威胁着人们的生存，客观上要求建立一种超越家庭层次之上的保障方式。于是，社会保障也就应运而生。１．１社会保障制度社会保障一词源于英发“ｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｄｔｙ”，亦可译为“社会安全”，最早出现在１９３５年美国国会颁布的《社会保障法》中。它作为一项社会政策，可以追溯到英国政府１６０１年颁布的《伊丽莎白济贫法》，而真正具有现代意义的社会保障制度则是以１８８３一１８８９年德国相继颁布的《疾病保险法》、《工伤保险法》和《养老、残疾、死亡保险法》等三部社会保险法规的确立为标志，此后世界各国纷纷仿效德国建立社会保障制度。经过１００多年的发展，目前社会保障制度已经推行到世界１６０多个国家和地区。我国引用社会保障一词是从国家《。七五”计划》最先开始的，以后该词就被党政机关、理论学术界广泛使用和深入研究。由于历史文化传统、社会经济发展水平等方面的差异，各国对社会保障制度的内涵界定也有所不同。归纳起来，主要有以下四种不同意见：（１）社会福利说。即把社会保障看成是国家所举办的各项社会福利事业。（２）社会保险说。把社会保障等同于社会保险。（３）收入再分配说。认为社会保障是国家用社会再分配中的一部分作为基金，帮助公民维持基本生活水平。（４）社会安全说。认为社会保障是社会的“安全阀”或“减震器”。纵观国内外学术界研究成果以及各国的实践探索，笔者认为，社会保障制度是以国家或政府为主体，依据相关政策法规，通过国民收入再分配，对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度，是一个国家关于社会保障的政策、法规、规定及其实施办法的总称恤１。它具有普遍性、强制性、互助性、福利性和社会性等特点，是维护社会稳定与发展的“安全网”和“减震器”。我国社会保障主要包括社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚，其中以社会保险为主体，以社会福利、社会救济７和社会优扰为补充。（１）社会保险。指国家通过立法采取强制手段对国民收入进行再分配，对由于暂时或永久丧失劳动能力或者暂时失去工作的劳动者给予物质帮助的制度。社会保险是社会保障中最基本的内容，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等。社会保险的权利义务关系是双向的，它强调国家、企业（或单位）、个人三方面合理负担。（２）社会福利。指国家和社会（包括企事业单位）为全体成员提供的各种福利性补贴和举办各种福利的总称。它包括公共医疗卫生和环保设施、公共住房、集体福利、财政补贴、社区福利、居民个人福利等项目，具有改善人民生活、提高生活质量的独特作用。（３）社会救济。指国家和社会对无劳动能力和生活来源的人，因自然灾害等原因造成生活困难的人，给予物质帮助的社会制度。社会救济对于消灭贫困现象、稳定社会具有重大意义，是国家和社会必须始终履行的社会保障职责。社会救济的资金来源于社会，其受益者覆盖全社会所有需要救济的公民。（４）社会优抚。指国家通过制定出台政策法规，对特定对象如军烈属、复退军人等给予资金和物质抚恤的制度。１．２农村社会保障制度农村社会保障制度是相对于城镇社会保障制度而言的，它是指以国家或政府为主体，依据相关政策法规，通过国民收入再分配，对农民的基本生活予以保障的社会安全制度。相对于城镇社会保障制度，各国农村社会保障制度建立的时间一般都要晚一些。尤其是目前大多数发展中国家，其社会保障制度覆盖面较窄，大部分不包括农村人口与农业劳动者。我国农村社会保障制度是在经济社会二元结构的特殊背景下建立和发展起来的，与城镇社会保障制度相比，在体系架构、保障方式、保障重点等方面均有所不同。从总体上看，目Ｉｊ｛『我国城镇社会保障体系已经基本建立，而农村社会保障主要还停留在社会救济、社会福利、社会优抚等单向和共性的保障项目上，作为社会保障主体的农村社会保险制度还正在积极试点探索之中。图１社会保障体系Ｆｉｇｕｒｅｌ．ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＳｙｓｔｅｍ２我国农村社会保障制度建设的理论基础我国农村社会保障制度脱胎于革命根据地时期，并吸收和参照了前苏联及一些福利国家的有益经验。从理论上讲，它是建立在马克思主义、政府公共服务及社会风险防范等基础之上的。２．１马克思《哥达纲领批判》我国社会保障制度建设的根本理论基础，来源于马克思的纲领性文献《哥达纲领批判》。１９世纪７０年代，马克思出于对整个工人阶级政治觉悟的领导，撰写了不朽著作《哥达纲领批判》。在这篇纲领性文献中，马克思认为，社会总产品作为消费资料在进行个人分配之前，必须先进行两次扣除，一是要扣除用来补偿消费掉的生产资料，扩大再生产以及应付不幸事故、自然灾害等保险基金；二是要扣除与生产没有关系的一般管理费用、公共服务设施建设费用以及为丧失劳动能力的人设立基金等费用【３３１。显然，第一次扣除的“保险基金”以及第二次扣除的公共服务设施建设费用和为丧失劳动能力的人设立的基金费用，在现代市场经济条件下主要就是通过社会保障制度来体现的。２．２政府公共服务市场经济条件下的政府职能主要体现在四个方面，即经济调节、市场监管，公９共服务和社会管理。随着国家经济实力的不断壮大，各级政府也应当不断增强公共服务产品的供给能力，以满足群众不断增长的物质文化生活需求。这就要求我们进一步建立健全公共财政体制机制，把更多的财政资金投向教育、卫生、文化、劳动就业、社会保障等公共服务领域，让全体社会成员包括农村广大农民群众都享受到公共财政阳光的普照与关怀。从这个意义上讲，构建农村社会保障体系不仅是政府的职责所在，更是构建社会主义和谐社会的必然要求。２．３社会风险防范一种功能完备的社会制度，既需要建立竞争机制，又需要建立保障机制。作为社会中的每一个人，都面临着生、老、病、死、伤、残、失业、贫穷等风险，而且这些风险越来越使传统的家庭保障和单纯的单位保障难以抗御和承担，所以客观上要求建立起国家、单位和个人共同担负风险的社会保障制度。社会保障与家庭保障、单位保障的最大不同在于其社会性和强制性，就是通过强制要求相关社会成员共同参与，运用社会保险的大数法则来有效分散和化解单个家庭和单位的生存风险，从而实现社会互助共济的最终目标。３我国农村社会保障制度建设的历史演进新中国成立前，广大农民在遭受各种灾害风险时主要依靠家庭提供生活保障，对区域性、特大型自然灾害，历朝历代统治阶级从巩固自身政权出发，先后也建立过一些临时性救助办法和制度，这种办法和制度实际上可以追溯到三千多年前的周朝。１９４９年是中华民族发展史上的重要转折点，我国经济和社会各项事业包括社会保障事业开始步入一个崭新的发展时期。我国农村社会保障制度是以革命根据地时期的一些保障措施为基础，参照前苏联社会保障基本模式逐步建立和发展起来的。关于我国农村社会保障制度建设的发展阶段，目前学术界主要有“两阶段说”、“三阶段说”和“五阶段说”等三种观点。笔者基于我国进入２ｌ世纪以来农村社会保障在制度建设上所取得的明显进展，把我国农村社会保障建设分成如下三个阶段：３．１初创阶段（１９４９－－－１９７７）：以集体保障为主，高度集权时期以队为基础的经济组织形式，使家庭、市场的保障功能大幅萎缩甚至基本丧失，特别是１９６６年以后，城镇社会保障由于被斥为“修正主义”而出现严重倒退，农村集体保障在“人民公社”的旗号下得到了异常快速的发展。这个时期，农村社会保障体系主要包括社会救济、合作医疗和“五保户”供养制度，主要以《高级农业生产合作社示范章程》、《抚恤、救济费管理使用办法》等政策作为支撑和规范。１０农村社会救济由当时的内务部负责，主要进行农村灾害统计、防备灾荒和灾荒难民救助工作。面对频频发生的自然灾害，内务部多次作出做好救灾工作的决定，对救灾工作内容、方法、组织领导、救灾款的使用等都进行了明确的规定。自然灾害救助对抗御洪涝灾害、旱灾等自然灾害风险起到了一定的作用，保障了受灾、贫困农民的基本生活。农村合作医疗可上溯到４０年代陕甘宁边区的合作医疗实践，真正兴起于上世纪５０年代中期，由山西、河南等地农民自发组织，由于毛泽东同志的高度称赞而得以迅速全面普及。到７０年代后期，全国农村约有９０％的行政村建立了这项制度。作为现代意义上的医疗保险初级形式，农村合作医疗制度是中国农民的一项伟大创举，它以落后国家的经济水平取得了先进国家的卫生保障水平１３４１。农村“五保户”供养制度作为国家层面的一项重要政策，最先见于１９５６年《高级农业生产合作社示范章程》。其具体内容是，集体对农村无依无靠、无生活来源、无劳动能力的农村老年人、残疾人和未成年的孤儿进行集体供养，让“五保户”享受“保吃”、“保穿”、“保住”、“保医”、“保葬”或“保教”五方面的生活保障。“五保户”的供养形式主要有集体供养、分散供养、亲友供养和义务供养，供养资金和物质主要由集体经济组织提供。除了以上三项制度之外，我国农村优抚制度在这一时期也得到长足发展，为大批伤残军人、牺牲病故军人及其家属提供基本生活保障。总之，虽然这一阶段的集体保障不是严格意义上的现代社会保障制度，但这种保障形式的形成与发展是与当时社会、经济和政治制度相适应的，发挥了它应有的保障作用。３．２调整阶段（１９７８＿－２０００）：以生产保障为主，扶贫攻坚时期以１９７８的农村家庭联产承包责任制为标志，我国农村原有的“一大二公”、“队为基础”的集体组织纷纷解体，建立在此基础上的农村集体保障制度也随之走向式微。由于家庭联产承包责任制为农村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排，加之我国推行一条效率优先、兼顾公平的“以经济建设为中心”的发展战略，因而国家把农村社会保障建设重点从生活保障转向生产保障。这一时期的突出特点，就是国家开始初步建立起比较完善的农村扶贫制度。长期以来，无论在理论研究还是实际工作中，都存在一种将社会保障与扶贫工作割裂开来的不良倾向。实际上，社会保障是一种有效的扶贫方式，而扶贫则是一项特殊的社会保障措施。笔者认为，加强农村社会保障体系建设，必须坚持生活性保障与生产性保障双管齐下，而且从某种意义上讲，生产性保障对改善人们生活更具根本性、长远性和积极性意义。我国农村扶贫制度是在开展社会救济的基础上形成和建立的，其目的就是要通过发展生产、增强造血功能，从而有效保障贫困户的基本生活。改革开放初期，政府没有采取制度性的扶贫措施，但农村经济体制改革的成功实旌使得农村贫困人口急剧减少，从１９７８年的２．５亿人降到１９８５年的１．２５亿人。对依然十分严峻的贫困问题，１９８６年６月国家成立了贫困地区经济开发领导小组，制定了一系列有效的扶贫开发政策，仅“七五”期问中央政府就累计投入扶贫资金２００亿元以上。ｍ１到１９９３年，全国农村贫困人口从１．２５亿人下降到８０００万人，平均每年减少６４０万人，年均递减６．２％，贫困人口占农村总人１３的比重下降到８．７％。１９９４年国家公布并实施《八七扶贫攻坚计划》，计划用７年左右的时间，基本解决当时８０００万贫困人口的温饱问题。２０００年，当年中央财政扶贫资金总额达２４８亿元（含相关贷款），加上各级地方政府配套资金，每年投入的总额近４００亿元，７年累计减少贫困人口５０００多万。相对于生产性保障，这一阶段的农村生活性保障制度建设比较滞后，大多处于群众性的自发探索阶段。发端于５０年代的农村合作医疗到１９８６年，仅有江苏、浙江、上海等省市的部分农村还在运行，全国覆盖面仅为５％左右。进入９０年代以后，随着各地乡镇企业等集体经济的异军突起，农村合作医疗又在一些沿海发达农村悄然兴起，国家因此再次提出要发展和完善农村合作医疗，但实际成效并不尽如人意，即使在１９９７年恢复和重建的“高潮”期，全国也仅有１７．７％的行政村、１０．１％的农民参加合作医疗。【３ｑ农村社会养老保险以１９８６年ｌＯ月民政部在江苏省沙州县召开座谈会为起点，在此之后民政部又先后在山东省牟平县、湖北省武汉市、江苏省张家港市召开了相关会议，并相继制定出台了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》、《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》。１３７１到２０００年末，全国约有６１７２万农民参加养老保险，占整个农村从业人员的１１％。同时，这一时期的农村“五保户”供养、社会优抚安置也趋向制度化、规范化，而且农村最低生活保障在广东、浙江、山西、山东等少数农村开始实施，到１９９９年实施的县（市、区）己达１９３５个，覆盖的人口为３．４％。３．３创新阶段（２００ｌ一现在）：以制度建设为主，多元保障时期２０００年城镇社会保险体系框架基本建立和形成后，根据各地农村在社会保障制度建设上的实践探索和经验总结，国家把农村社会保障的制度建设提上了重要议事日程。在农村医疗保险方面，２００１年国务院办公厅转发国家体改办等部门《关于农村１２卫生改革与发展的指导意见》，强调要“继续完善与发展合作医疗制度”；２００２年，国务院印发《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，首次提出“新型农村合作医疗制度”这二概念，要求各地先行试点，取得经验后逐步推广；２００３年国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，第一次以专题文件形式对新型合作医疗工作进行部署安排；２００４年国务院再次转发《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，２００５年中共中央、国务院又作出在２００８年全面推行新型农村合作医疗制度的重大决策。到２００６年底，我国新型农村合作医疗制度试点己扩大到全国１４５１个县（市、区），覆盖面达５０．７％（按县市数计算），其中浙江、江苏等一些发达省市基本达到全覆盖；参保农民为４．１亿人，参合率达８０．５％；中央财政当年支出４２．７亿元，地方财政也相应增加了支出。在农村社会养老保险方面，从２００１年起这块工作由民政部门划转劳动保障部门主管，由于管理体制一直未能理顺，加之保险基金监管及保值增值等方面原因，在“农村互助基金会”风波的警示作用下，我国农村社会养老保险自此陷入停顿不前的困境。到２００６年底，全国参加养老保险的农民仅为５３７４万人，还未恢复到１９９８年高峰期８０００万人的水平。在农村最低生活保障方面，近几年得到长足发展。到２００６年底，全国已有２３个省市建立起农村最低生活保障制度，２１３３个县（市、区）开展了农村最低生活保障工作，１５９３万农民得到了政府最低生活保障。［３８１特别是北京、上海、浙江、辽宁、四川等十几个省市，已基本建立城乡统一的最低生活保障制度。与此同时，农村社会优抚、社会福利、扶贫救灾等制度也日趋健全。２００６年，全国社会优抚覆盖对象达４６２．６万人，并连续第８次大幅度提高了抚恤补助标准；获得农村特困户救助的农民达７７５．８万人；农村五保供养人数达５０３．３万人；中央下拨各类救灾款４９．４亿元，受益人１３达１５００万人左右。１３９１《中国农村扶贫开发纲要（２００１－－２０１０年）》实施的前五年，先后完成４．５ｌ万个贫困村的整村推进扶贫开发规划，农村贫困人口由２００１年底的２９２７万减少到２００５年的２３６５万。４国外农村社会保障制度建设的实践启示构建我国农村社会保障体系，不仅要从纵向上总结经验教训，更要以宽广的视野对其加以审视和谋划。下面，就保障的基本理念、时机选择、发展路径三个方面，对国外农村社会保障制度建设进行一些剖析。４．１基本理念４．１．１追求平等的政治制度１３追溯历史长河，我们不难发现几千年来，无论是在中国还是西方，无论是在理论上还是在实践中，人们都在追求着平等的政治制度。虽然这其中缺少完整的社会保障理论，但圣人先哲对于理想社会的描述不乏社会保障的思想，表现出人类对有保障生活的期盼，社会保障逐步从思想走向实践。在西方，社会保障理念在很大程度上来源于空想社会主义和宗教思想。柏拉图在《理想国》中，幻想建立一个没有私有制、没有压迫与剥削、人人平等自由、生活幸福的社会，与孔子所倡导的“大同世界”一样散发着理想主义的光芒。进入近代社会，从十五至十七世纪英国的莫尔、意大利的康博内拉，到十八世纪法国的梅叶、摩莱里，再到十九世纪的圣西门、傅立叶与欧文，他们都主张建立一个人人平等、消灭私有财产、实行共同福利的理想社会。这种实现社会平等、促进社会成员共同发展的思想正是现代社会保障的基本理念，针对老年人、病患者、儿童、孕妇的福利设计也正是现代社会保障的制度渊源。另外，在西方社会，宗教对于人们社会生活的影响很大，它们宣扬平等、互助、博爱的精神，这些思想也为社会保障的发展奠定了道德基础。总之，无论是从各种思想流派还是各国政治实践的发展来看，构建平等的政治制度是各个国家的共同追求，而社会保障正是平等的政治制度的重要组成部分。４．１．２追求效率的经济制度一般而言，经济制度被分为计划经济与市场经济。计划经济盛行于２０世纪５０年代至８０年代亚欧各国，直到中国等国家进行经济体制改革、苏联解体、东欧剧变，计划经济才作为一种严重损害效率的体制而退出历史舞台。今天世界上绝大多数国家都实行市场经济体制，市场作为“看不见的手”充当着调控经济发展的主力。社会保障植根于市场经济理念之中，是市场经济的有机组成部分。市场经济具有追求效率的天然属性，它通过竞争实现效率，但市场经济的效率原则抛弃了弱者，造成了收入分配的不平等，于是社会保障制度应运而生，以此帮助人们抵御市场经济中独有的（比如失业）或者市场经济特性使其加重的（比如年老）等生产生活风险。效率原则只适用于市场经济主体，社会发展必须坚持公平原则。西方发达国家市场经济的发展实践表明，离开了社会保障体系的润滑与维系，市场经济就可能走向价值规律的极端，竞争终将结下难以下咽的苦果，整个社会经济秩序可能陷入极度混乱之中。因此，健全的社会保障制度应当是市场经济不可或缺的组成部分，它维系并推动着市场经济的发展【柏】【４ｌ】。１４４．２时机选择时机选择是决定农村社会保障制度建设能否成功的重要因素。农村社会保障制度是随着工业化、城镇化、现代化的发展，工业剩余反哺农业的产物，是在市场经济条件下政府帮助农民规避灾害风险、保障其最基本生活的制度。从国外社会保障发展实践看，全面启动农村社会保障建设应具备以下几个标志性条件：第一，农业人口相对一国的人口总数已不占绝对多数。西欧国家在工业化以前，一直处在漫长的农业社会。随着工业化进程的发展，西欧国家出现了大规模的农村人口迁移，城镇人口迅速增加。在２０世纪中叶西方国家建立农村社会保障之时，其农业人口已不占全国人口的绝大多数。第二，西方国家在建立农村社会保障制度时，农业ＧＤＰ的比重都在１０％以下。例如德国、美国、日本、丹麦、加拿大等国家都是如此。第三，中央财政用于社会保障的支出占中央财政支出的比例相对较高。例如加拿大为３９％、日本为３７％、澳大利亚为３５％。第四，市场化加剧了农民的生存风险。随着工业化、市场化的发展，农民面对着更多的生产生活风险，传统家庭保障模式已经难以为继。生产社会化使农民的生、老、病、残等不再完全是私人性质的风险，而是一种社会风险，为此必须构建起农村社会保障体系。４．３发展路径考察国外农村社会保障的发展路径，我们不难发现，各国在社会保障覆盖范围的演变上，无不经历一个从城镇丌始逐渐发展覆盖农村的过程。在德国，１８８３年至１８８９年先后通过了疾病、工伤、老年及残疾三大保险立法，在世界上首创社会保险制度，但它当时只包括手工业工人和工商业工人，直到１９５７年农民老年援助制度的确立，才迈出了建立农村社会保障制度的第一步。在美国，尽管１９３５年通过了世界上第一部《社会保障法》，但当时社会保障对象也是有限度的，农民直到２０世纪５０年代才被涵盖进来。在日本情况也基本相同，在二战后发展社会保障事业的初期，农业人口也是被排斥在社会保障体系之外的，直到６０年代农民才被纳入进来。除了上面三个典型国家外，在世界１６０多个国家的社会保障体系中，到目前为止还只有近１００个国家和地区包含农村，其保障对象涵盖全部农村人１：３或农民。从此可以看出，除东欧一些国家外，国外发展社会保障事业都有一个共同点，就是几乎没有一个国家同步发展城镇与农村的社会保障制度，比如西德间隔６８年，美国间隔５５年，日本间隔４５年，因而时差的存在是正常而且是必然的现象。当然，随着市场化、工业化、城镇化的发展，社会保障制度走向城乡一体化同样是一种必然趋势。在社会保障的模式选择上，从各国的实践看，主要有如下四种模式：（１）传统型模式。强调个人责任，以美国、日本为代表。（２）福利型模式。其社会保障“从胎儿到天堂”，涵盖每个人的一生，资金主要来源于税收，以英国、瑞典为代表。（３）国家保障型模式。保障费用由国家和用人单位分担，职工个人不负担，以前苏联、东欧等国家为代表。（４）储蓄型模式。其社会保障主要靠个人储蓄，以新加坡、马来西亚等新兴市场经济国家为代表。国外的社会保障实践启示，１、国家保障逐步转变为社会保障的主流。从世晃各国社会保障制度发展的历程来看，在进入调整改革时期之前，各国的社会保障基本上都是以国家保障为主，特别是北欧的福利国家和前社会主义国家几乎完全依赖于国家保障。补充保险和商业保险只占很少份额。２、单一层次的政府保障逐步转变为多层次的社会保障。许多国家进行了大刀阔斧的改革，在降低现收现付的政府养老金比重的同时，建立了完全积累的个人账户。同时积极鼓励发展商业人寿保险，与现收现付的政府强制性保险构成了多层次养老保险体系。在医疗保障方面，许多国家也进行了多层次的探索，如新加坡建立了医疗储蓄、健保双全（即大病保险）、医疗救助等三位一体的医疗保障体系。到目前为止，世界各国在建立多层次的社会保障制度体系方面已经达成共识，只是对各层次内容的具体构成存在分歧。３、现收现付筹资模式逐步转变为部分积累或完全积累筹资模式。为了解决传统的现收现付制与老龄化之间的矛盾。许多国家被迫改变传统的筹资模式，转而实行部分积累制甚至完全积累制。如以智利为代表的拉丁美洲国家，在尽量缩小传统现收现付制部分的基础上建立了强制性的完全积累制的个人账户制度。以波兰、匈牙利为代表的东欧国家，也在打破传统的国家保障制度的基础上建立起现收现付制与完全积累制相结合的多层次的社会保障制度体系。４、项目多、范围大、标准高和资格要求松逐步转变为项目少、范围小、标准低和资格要求严。近年来在社会保障开支不断增长的压力下，各国特别是发达国家积极削减社会保障开支。采取的措施主要有：控制失业救济金发放范围和降低标准：制止医疗费用的大幅度上涨；实行延长退休年龄，限制提前退休，减少养老金开支；严格控制残疾补助金；控制社会救济开支；减少福利补贴项目和降低补助标准。会救济开支；减少福利补贴项目和降低补助标准。５、纯救济补助逐步转变为采取主动措施促进就业。许多国家意识到如其被动地提供社会保障，不如主动地向劳动者提供就业机会，促进劳动者自我保障。许多国家根据劳动力市场的要求，通过职业培训来改进失业者的技能水平。１６第三章我国农村社会保障体系建设主要障碍分析１建立健全我国农村社会保障体系的现实意义农村社会保障是全国社会保障的重要组成部分，没有农村社会保障制度的完善，就没有全国社会保障制度的完善。创新农村社会保障制度不仅是农村全面小康和新农村建设的必然要求，也是改革和完善我国社会保障制度的重大举措，对实现我国全面建设小康社会的目标乃至第三步战略目标都具有重大的现实意义。１．１促进农村经济发展的需要党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的战略任务。建设新农村必须以发展经济为核心，而发展经济又必须以建立和完善社会保障制度为重要条件。首先，大力发展农村市场经济要求建立健全农村社会保障制度。目前，我国农村正在大力发展社会主义市场经济，市场经济的一个显着特点就是风险性，尤其农村经济更是一种典型的风险经济。以家庭联产承包为主的双层经济体制的实行，使农户成为了独立的商品生产者和市场行为主体，从而决定了他们必须独立承担生产经营中的各种风险，因而也就产生了相应的社会保障要求。其次，农村剩余劳动力不断增多是建立农村社会保障制度的客观要求。我国是人口大国，８亿人口在农村，一半左右劳动力在农村第一产业上。但由于我国的耕地面积仅有１４．５亿亩，人均只有１．２亩，随着农村改革的不断深化和农业劳动生产率的提高，我国将有大量的剩余劳动力需要脱离传统的农业而转移到第二、三产业就业，这些脱离传统农业的农民迫切需要有社会保障。再次，扩大农村消费需求需要健全农村社会保障体系。２００５年底，我国居民人均储蓄已达１０７８７元，但扩大国内消费需求的政策效应并不明显，其根本原因就是我国的社会保障尤其是农村社会保障不够健全所致。１．２应对农村老龄化挑战的需要按照国际标准，一个国家６０岁以上的老年人超过１０％可认为是老龄化国家。２００５年，我国６５岁以上老龄人口已达ｌ亿人以上，占全国总人口的８％左右，且在以每１２—１３年增加１亿人的速度递增，上海等地从１９９３年就已进入人口自然负增长阶段。西方国家进入老龄化国家行列时，其经济和社会已高度发展，年人均收入都在５０００美元以上，具有比较雄厚的经济实力。而我国目前即使城镇职工年人均收入也才过一千美元，经济承受能力不强，所以我国面临着严峻的人口老龄化挑战。由于我国老龄人口绝大部分分布在农村，这无疑增加了农村家庭的经济负担，使得原本就不在同一起跑线上竞争的家庭进一步分化。如果我们不赶在老龄化高峰１７到来前二三十年构建起完善的农村社会保障体系，将直接影响未来农村社会的安定和经济的发展。再者，随着计划生育的逐步推进，伴随着人口老龄化的发展，农村家庭的小型化也在发展，使得传统的家庭养老保障面临严峻挑战。由此可见，我国农村必须在家庭保障的基础上建立相应的社会保障体系，特别是要重构社会养老保险制度…。１．３保持农村社会稳定的需要我国目前５０％左右的人口在农村，农民是否安居乐业，农村是否繁荣稳定，直接关系到整个国家和社会的稳定。虽然国家通过给予农民土地使用权而使农民的生活有了一定的保障，但这种土地保障作用是十分有限的。农业本身是一个弱势产业，随着市场经济的发展和农村社会的发展，农民的生活风险也在不断提高，土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部负担，更无法抗拒来自于市场经济的高费用风险。改革开放以来，广大农民与城镇职工享受的社会保障虽然在逐步缩小，但与科学发展观和构建和谐社会的要求还有很大距离。据一项调查统计，目前每年我国农民有病而无钱治疗的达４９％，应住院而未住院的达３０＊，６，每年遭遇各种自然灾害的农民约２亿人，因老致贫、因病致贫、因灾致贫现象在农村还比较普遍。如果这些问题不通过建立保障制度予以全面有效地解决，势必会严重影响社会稳定，也是与科学发展观要求和社会主义本质背道而驰的。因此适应市场经济的要求，建立符合我国国情的农村社会保障制度，比较规范地让农民老有所养、病有所医、遇到灾害有最低生活保障，有助于缓解社会矛盾，保持社会稳定。２当前我国农村社会保障制度建设的基本评价改革开放以来，我国农村社会保障制度经过近三十年的改革和探索，有了较快的发展。但是，从过来运行情况看，工作中还存在不少较为突出的问题，已滞后于我国总体进入以工促农、以城带乡的发展阶段。２．１主要成效在理论研究界，对过来我国农村社会保障建设大多持否定态度，以致下面这样一种观点，即“２０９６城镇居民享受８９％的社会保障，而８０＊，６农民仅享受到国家保障的１１％”，被许多理论工作者所广泛接受和引用。要客观评价我国农村社会保障所取得的成效，必须把握以下几条大的前提：一是我国是人口大国，自古以来就有比较完善的家庭保障伦理道德基础和优良传统；二是土地集体所有而非国外的土地私有，土地在农民生活保障方面发挥着重要作用；三是农村扶贫作为一种特殊的社会保障，其取得的巨大成效应予以充分估价。如果１８我们离开上述三条大前提，生吞活剥用国外农村社会保障体系作参照，来谈我国的农村社会保障体系建设，来谈城乡社会保障的公平与否，对实际工作显然是无益的，而且对城乡社会阶层也是一种无端的撕裂。过去我们所建立的农村社会保障体系，尽管有这样或那样的问题，但应该说是一种适合当时国情、具有中国特色的农村社会保障体系。归纳起来，其成效主要可以从以下方面体现：２．１．１到２００６年，农村享受“五保户”供养、受灾临时救助、特困定期救助、新型合作医疗、最低生活保障等人口在５亿人以上，覆盖面近８００，４，每年各级政府为此投入的资金上千亿元。２．１．２自“七五”计划以来，各级政府及其部门平均每年投入的扶贫资金在２００亿元以上，分摊到当初近８０００万贫困人１３头上，人均每年受益超过２５０元。２．１．３近几年对“三农”投入逐步加大，并逐步减少直至免征农业税收，还实行粮食、良种、农机等补贴和退耕还林工程，农民从中得到的收益是一笔不小的数字。目前城镇社会保障虽然比较完善，但很多项目也没有达到全覆盖。如城镇医疗保险，被覆盖人群刚过１．５亿人，只占到从业人员的１／２，城镇人口的１／３，其中绝大部分低收入城镇居民享受不到这种待遇。从以上情况可以看出，如果仍按持否定态度专家所说城镇居民年人均保障费用已达４５５元，那么农民目前的人均显性和隐性保障费用并不比城镇居民少多少。２．２突出问题２．２．１覆盖面小、保障水平低目前在农村能够享受社会保障待遇的人主要有三类：一类是社会救助对象即农村贫困户和残疾入，另一类是社会优抚对象包括烈军属和革命伤残军人等，再就是一些富裕地区的全部农民。但从全国来看，能享受到各项社会保障的仍只占到农村人口的一部分，而且保障标准相对偏低，社会保障能力相对不足，难以满足广大农民的基本生活需求。２．２．２缺乏稳定性与规范性我国社会保障制度改革长期试而不定，每项社会保障政策均是在否定中改革，再在改革中否定。农村社会养老保险制度由试点期间的农民踊跃参与到后来的相对停滞状态，合作医疗机制几经恢复但对农民的保障功能有限，都足以可见制度的可持续性较差。同时，制度在实施过程中缺乏一定的规范性，致使保障效果降低。例如社会救助缺乏标准，实施中具有很大的随意性，不仅社会救助金难以到达目标人１９群，而且救助会额难以按时足额发放给农民。２．２．３资金筹集困难由于国家财政支持相对较少，而大部分地方政府财力不足，集体经济不景气，导致保障资金以难到位，从而影响了保障制度的贯彻落实。２．２．４管理缺乏科学性农村社会保障制度不健全，实际工作中无法可依的问题仍然存在。管理体制不顺，表现为政出多门，管理多头，民政部门、卫生部门、基金会、寿险公司等机构都参与管理，导致相互扯皮、办事效率低下。此外，农村社会保障资金管理欠规范，监管不够有力，使基金保值增值困难，甚至出现严重流失现象。２．３深层原因２．３．１“效率优先，兼顾公平”原则的偏移社会保障制度作为一项社会政策，应该以追求社会公平为价值取向。国外社会保障的发展历史证明，公平应是社会保障制度遵循的首要原则。在过去相当长的时期里，我国的社会保障制度建设是以“效率优先、兼顾公平”为指导的，由于我国国有企业改革和市场经济体制改革极其艰难，因而社会公平的基本价值理念只能让位于“效率优先”的理念。在“效率优先”理念的支配下，我国政府在社会保障上必然会力求发挥“残数性”功能，即漏洞性问题越突出、越普遍就优先考虑。这就是我国优先在城镇推行社会保障，而农村社会保障制度建设一直比较滞后的根本动因所在。２．３．２各级政府及广大农民存在认识上的误区曾经被许多国家仿效的“福利国家模式”到２０世纪７０年代陷入了重重危机。世界各国对福利国家危机提出了批评，并大声疾呼“要汲取福利国家的教训”，否则国家会陷入财政负担过重、经济持续衰退的困境。我国理论界和政府高层也清醒地认识到建设社会保障制度要慎之又慎，否则政府就会背上沉重的财政包袱，重则会引发社会动荡。因此，“不给政府背包袱”就成了建设农村社会保障制度的一项基本原则，而对社会保障不健全所带来的不良后果则估计不足。我国各级政府官员也存在认识上的误区，认为农民已有土地为他们提供就业和生存保障，如果再为其建立社会保障制度，就是对其它社会成员的不公平。这一点在理论上是正确，但不能成为我们漠视农村社会保障相对滞后的理由。而且，农民个人缴纳保费曾经被政府斥为“乱摊派、乱收费”，“经济工作是头等大事”等也使各级政府官员无暇顾及社会保障工作。此外，我们还必须注意到在农民这个亚文化圈内，存在着对国家政策不信任的倾向。农民担心政策不稳定，自己缴纳的保险费用付之东流，绝大部分农民不愿意参加社会保险。因此，参加社会保障尤其是社会保险的人数始终处在低水平上徘徊。２．３．３社会保障法制建设滞后社会保障要以社会立法为手段，使其运行法制化、规范化。但到目前为止，我国还没有一部综合性社会保障法，使得社会保险费用的征缴、支付、运营、管理等不够规范。在上世纪九十年代中国颁行的与社会保障有关的法律法规中，仅有１９９４年颁布的《农村五保供养条例》与农村社会保障直接相关。同时，国家立法机关制定的社会保障法律少，国家行政机关制定的法规和地方性法规多，这种局面造成了社会保障法制建设的低层次和不稳定性。３建立健全我国农村社会保障体系的主要瓶颈目前，我国已基本具备推进农村社会保障制度建设的条件。从人１３结构看，农村人口占总人口的比例已下降到６０％以下，其中农业从业人员占全国总人口的比例不到５０％。从经济结构看，２００６年全国三次产业结构比为１１．８：４８．７：３９．５，农业增加值占ＧＤＰ的比重已接近１０９６。从人均ＧＤＰ看，２００６年全国人均ＧＤＰ接近２０００美元标准，整个社会经济已总体上进入以工促农、以城带乡的发展阶段。但是，要全面推进农村社会保障体系建设，当｜ｊ｛『仍然存在一些制约瓶颈。３．１制度瓶颈３．１．１户籍制度建国以来，我国一直推行的是城乡人口分割的户籍政策，严格控制农业人口迁往城市。这种特定的户籍制度是计划经济的典型产物，在当时的条件下具有一定的历史作用。但随着改革开放的深入推进，社会主义市场经济的蓬勃发展，广大农民不应该再被固定在农村和农业岗位上，户籍制度的改革已经成为一种必然。农村社会保障体系的建立和发展与户籍制度的改革息息相关。一方面，只有推进户籍制度改革，我们才能真正谈得上农村社会保障体系的建立和发展。国外农村社会保障发展经验告诉我们，农村社会保障制度的建立和发展要求农业人口已经不占全国人口的绝大多数，而现行的户籍制度阻碍了我国的城镇化进程。另一方面，只有建立与完善农村社会保障制度，才能加快农村经济的发展，进而为农村社会保障的发展奠定经济基础““。当然，户籍制度的改革与农村社会保障制度的发展都不可能一步到位，它们是一个循序渐进的过程。户籍制度的改革可以先从小城镇户籍管理制度入手，譬如可以使在小城镇务工的农民转为城镇户口，取消社会从业人员之Ｉ、日Ｊ的不同身份。通过户籍制度的渐进改革，农村社会保障事业也得以推进，最终实现城乡社会保障的融合发展。３．１．２土地制度农村社会保障制度与土地制度同样是辩证统一的关系，是一个问题的两个方面。我们实行正确的土地政策，促进农村城镇化发展，有利于提高农民的经济收入和生活水平，从而有利于发展农村社会保障体系。提高农村社会保障水平。从另一方面讲，农民的基本生活有了保障，就可以从事一些非农业生产活动，这不仅有利于实现土地的规模化、集约化经营，而且有利于农业现代化和农村城镇化，实现农村剩余劳动力的有效转移［４４］ｏ土地问题是我国农村的一个基本问题，土地对农民具有生活保障、提供就业、直接收益等多种功效。从我国的现实国情出发，当前土地制度改革的关键是要确立农民的土地财产权，保证土地使用权的合理流转，这会从根本上拉动中国农村社会保障的发展。３．２体制瓶颈过来，农村社会保障事业的管理以民政为主，主要有救灾救助、社会优抚、养老保险等业务，卫生部门负责医疗保障，此外，农业局、扶贫办等部门也承担了部分农村保障工作。从表面上看，好像农村社会保障工作多部门负责，易形成合力，共同解决问题，而实际上，各部门从本部门利益出发，看问题的角度不同，在实际工作中经常发生决策及管理上的磨擦和矛盾。多部门管理还造成农村社会保障苦乐不均，操作不规范，短期行为多。由于没有一个统一的机构，没有统一部署，各部门各行其是，造成部分贫困户接受多家接济，而有些贫困户则什幺也没有得到，救助保障的效果不明显。３．３资金瓶颈从社会保障支出与财政收入的比重看，很多发达国家达到４０％，一般国家也在１００，４以上。我国如果按１００，４计划，则每年财政的社会保障支出在２０００亿元以上。另据有关学者研究，１９９１年我国城镇居民的人均社会保障支出为４５５元。如果参照这一标准，农村也实行同样待遇的社会保障，并由国家来承担费用，那幺国家每年将增加支出４５５０亿元，即使国家只承担其中的１／４，每年仍然需要增加支出１０００亿元以上。２００５年，国家财政总收入为３１６２８亿元，其中中央财政收入１６５３６亿元，仅农村社会保障支出就分别占到国家财政总收入和中央财政收入的３．５９０，４、６．８８％。从理论上讲，这样水平的社会保障支出当前国家应当能够承受，但关键在于这只是一种静态的、片面的计算方法，没有考虑农村社会保障的全口径缺口。比如拿农村养老保险来说，如果从现在开始推行，那幺目前６０岁以上的农民就需领取养老金，而在此｜ｊ｛『并没有积累，需要政府财政“兜底”。所以，资会缺乏是对政府开展农村社会保障的一个重要约束。。第四章我国农村社会保障制度的架构设计ｌ我国农村社会保障制度架构设计的基本原则构建农村社会保障制度模式，需要结合中国的国情、农村社会经济的特点及未来的发展方向，对农村现存的各种保障方式进行优化配置。在优化配置农村社会保障模式时，应遵循以下原则：１．１低水平、广覆盖、多层次原则当前城镇社会保障的最大问题就是门槛过高，仅养老、医疗、失业三项保险费就相当于职工工资总额的４０９６左右，企事业单位难以承受这样的缴费水平。农村社会保障必须认真吸取城镇社会保障体系建设的经验教训，坚持以保障广大农民的基本生活需要为目的，这是由中国农村当前及今后相当长时期的经济发展水平所决定的。中国农村人口数量庞大，且总体上刚过小康水平，富裕地区人口比例较小。因此确定保障标准、实施范围应该兼顾各地的情况，以低水平为起点，尽可能覆盖到所有的农民，尤其是贫困农民。另外，为了防止社会保障中的道德风险和逆选择的出现，各层次的保障水平如救济额度、扶贫力度、社会保险给付水平等都应以基本保障为准。１．２公平与效率、权利与义务相统一原则社会保障制度是否具有生命力，是否有利于经济发展和社会稳定，关键是要处理好公平与效率的关系。公平和效率是一对矛盾，但并非不可调和，只要在公平与效率之间找到最佳的结合点，就会使二者同时发挥作用。在建立农村社会保障制度时，要吸取国内外经验教训，切忌靠国家和集体大包大揽。社会保险应合理确定国家、集体、个人承担的比例，尤其要规定个人分担的最低比例，只有个人履行最低限额的交费义务后，才能享受社会保险。在设计农村社会保障制度模式时，尽可能地做到公平与效率、权利与义务相统一，既要切实保障农民的基本生活水平，又要有利于激励广大农民参加。１．３社会保障水平与经济发展水平相适应原则经济发展是社会发展的物质基础，更是建立社会保障制度的重要前提。在建立农村社会保障制度的过程中，不能只考虑保障需求，还要充分考虑保障供求，即农村社会保障水平要与我国经济发展水平相适应。如果保障水平超前，不仅会给国家和社会造成沉重的经济负担，而且有悖于效率优先原则，形成“懒汉阶层”，制约经济发展；反之如果水平滞后，则又起不到保险功能，会挫伤劳动者的积极性，影响社会和谐稳定。早在１９８０年联合国经济合作与发展组织召丌的巴黎会议上，与会人员就提出过“福利国家危机”的警告，要求社会保障必须遵循刚性、适度两个基本原则。因此，在我国农村社会保障制度建设中，必须寻求一个实现经济与社会双赢的“度”。１．４社会保障与家庭保障相结合的原则每个人首先要通过自己的劳动和勤俭来实现自我保障。家庭保障是我国社会保障的基石，它长期承担着教化、救助、关怀、激励、精神慰藉等多种社会责任，是中华民族普遍依赖、最为稳定、最具生命力的一种保障形式。我们强调建立健全社会保障体系，绝不意味着要虚化、取代甚至消灭家庭保障，因为再好的社会保障制度也不能完全取代家庭保障的基础地位和特殊作用。但是从长远看，由于社会结构的变化，家庭的保障功能必然会逐步削弱。因此，社会保障和家庭保障两者之间的关系是相辅相成而不是相互排斥的。另一方面，社会保障本身就是一个开放系统，必须随着形势的发展而不断调整，以期与家庭保障更好地配合。２我国农村社会保障制度的基本架构设计农村社会保障是整个社会保障体系的重要组成部分。根据国内外社会保障制度建设的理论研究和实践探索，我国农村社会保障体系应由社会救济、社会保险、社会福利和社会优抚四大部分构成。２．１农村社会救济农村社会救济是指国家和社会对因收入减少或中断，无法维持正常生活的农村弱势群体，无偿给予相应的资金或物资帮助，从而确保其最低生活需求的一种制度。在我国现阶段，农村社会救济主要包括救灾济贫和最低生活保障两部分，前者是一种临时性的政策措施，而后者应是一种经常性的制度安排。２．１．１救灾济贫救灾济贫是建国以来农村社会救助的主要形式，包括救灾救济和扶贫开发。救灾救济是国家对因自然灾害而造成无生活来源的农民给予物质帮助的一种保障形式。我国地域辽阔，自然灾害频繁，每年成灾农村人口约２亿人左右，因此国家每年都要通过财政拨款对灾民进行救济。农村扶贫是指在通过社会救助保证贫困户最基本生活需求的基础上，利用部分资金帮助贫困户发展生产的活动，它是一种生产性的社会保障。我国农村扶贫工作产生于５０年代，但长期局限于救济式扶贫，效果并不十分理想。从８０年代开始，扶贫工作由救济式扶贫向开发式扶贫转移，农村贫困人口数量大为减少。我国的救灾救济和扶贫工作保证了灾区和贫困地区农民的基本生活，缓解和减少了贫困现象。在目前情况下，必须孥持救灾救济和扶贫工作齐头并进，并不断使救灾救济和扶贫工作制度化。２．１．２最低生活保障农村最低生活保障制度是指国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口生活而建立的一种社会救助制度，它与临时性的社会救济不同，具有相当的稳定性、持续性和可预期性。建立和实施农村最低生活保障制度是当前一项崭新的课题，是发展和完善农村社会保障体系的重要组成部分。依照国务院《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》，通过在广东、山东、浙江、苏南等经济发达地区的试点探索，目静全国各地己相继制定与其经济发展水平相适应的农村最低生活保障制度，而且从２００７年起已作为国家一项重要惠农政策在全国普遍推行。根据各地试点经验，在建立健全这项制度时，我们应重点注意把握以下问题：（１）科学确立最低生活保障线标准。农村最低生活保障线的标准宜以县为单位，根据本地区的实际情况制定。原则上应以当地上年农民人均纯收入为基数，再乘以基本生活费支出系数，即每月保障金＝上年农民人均纯收入Ｘ２８％－－１２。如某县上年农民人均纯收入为２９４４元，那幺该县农村最低生活保障标准就可确定为６９元／月·人。（２）准确界定最低生活保障对象。农村最低生活保障对象主要是指具有当地常住农业户口，家庭年人均纯收入低于当地贫困线标准的农民。具体包括：无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人、未成年人、残疾人，因缺少劳力、收入过低造成生活困难的家庭，因灾、因病、因残致贫的家庭。（３）合理筹集农村最低生活保障基金。最低生活保障资金来源应以国家、省级政府为主，市、县、乡三级财政和村集体合理分担，以社会捐赠和社会互助为辅。原则上中央财政负担５０％，省级财政负担３０％，其它三级政府及村集体共同负担２０％。目前全国大约有８亿左右农民，如果按５％的保障范围，平均每人每年８００元的标准计算，这项保障每年全国约需支出３２０亿元，其中中央财政需要预算支出１６０亿元，应该在其承受范围之内。２．２农村社会保险社会保险是农村社会保障中最基本、最核心的内容，是农村较高层次的社会保障形式，也是当前我国农村社会保障最为薄弱的环节和最难推行的项目。社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五大体系。从当静我国农村实际出发，宜重点搞好养老保险、医疗保险两大体系建设。２．２．１养老保险根据国际经验，农村养老保险从发展到完善至少要二三十年的时间，并且老龄化程度越高，养老保险制度创建的成本就越高。我国人口多，地区差异大，农村养老保险产生、发展、完善更需要一个漫长的过程，因此我们要在人口老龄化高峰到来之前把这项制度构建起来。①参保条件。国家可以通过法律形式，确立所有年满１８周岁、具有农村户口的农村人口，必须参加最低标准水平的农村社会养老保险（在校学生除外）。②参保方式。依据交费标准和支付标准，可将养老保险划分为多种保险档次，最低档次为必保档次，其它档次可由参保人自由选择。养老保险颦持个人帐户积累模式，资金全部进入个人帐户，迁移户口时可以退转或转保。③保险权益。投保者年满６０周岁或者连续参保３５年以上，可以停止交纳养老保险金（之后自愿交纳的保险金仍可直接划入个人帐户内），并可以从保险机构每月领取相当个人帐户总额大约１／１８０的养老保险金。保险金领取不足１５年的投保者，可由其继承人或指定受益人领足１５年；领取保险金超过１５年的投保人，可领取养老保险金直至去世为止。④筹资方式。农村养老保险基金的筹集，应当遵循“个人交纳为主，集体补助为辅，政府予以扶持”的方针。按照这个方针，各级政府财政共同负担保费总额的２０％左右，集体负担比例以１０％保底，个人交纳保费总额的７０％左右。对个人无力交纳的可按。以土地换保险”的思路，将土地交还给村集体，由村集体从其土地收益中提取。２．２．２医疗保险从１９５８年开始，在农村集体经济的基础上，广大农村逐步推行农村合作医疗制度。这一制度经过由兴到衰的几次反复，到２０００年在全国范围内基本偃旗息鼓。２００２年，我国政府在总结经验教ｉＪｒＩ的基础上，重新对农村医疗保险制度进行了政策调整，明确提出要建立和完善新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗与传统合作医疗相比较，主要有以下几个新特点：一是新型合作医疗制度以“大病统筹为主”。重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫和因病返贫问题，满足了农民对治疗大病的需求。同时，该制度是基于大数概率原理建立的大病保险，真正将保险制度引入到了农村医疗保障制度中。二是新型合作医疗制度明确了政府的经济责任。目前对试点县市，按参保人数中央财政每人每年补助２０元，地方省、市、县级财政再补助２０元，参保个人自己缴纳１０元。三是新型合作医疗突破了社区筹资界限。传统合作医疗多以乡、村为单位按统一费率筹资，并在村或乡的范围内分担风险，而新型合作医疗突破了这一界限，一般以县为单位按统一费率筹资并建立基金，在全县范围内分担风险。实践证明，新型合作医疗是适合我国国情的农村医疗保险形式，建立健全农村医疗保障体系目前重点就要推进新型合作医疗制度建设。２．２．２．１筹资模式坚持社会统筹和个人帐户相结合，以个人缴费为主，集体补助为辅，各级政府给予适当扶持。由于各地经济发展水平不同，个人缴费和集体补助的能力也各不相同，在实际操作上可以中央财政补助额为基数，按四个ｌ／４设定入保门槛，个人和村集体缴费上不封顶。目前中央财政、各级地方财政补助总额分别为每人每年２０元，那幺参保个人、村集体最低应分别按每人每年２０元标准缴费。２．２．２．２医疗形式从医疗层次看，主要分为村办村管、村办乡管、乡村联办、乡办乡管和乡办县管五个层次。从医疗内容讲，可以分为合医合药、合医不合药、合药不合医等多种形式。鉴于我国实际情况和试点工作的经验教训，笔者认为最为理想的模式应为乡办县管、合医合药。２．２．２．３保障权益当前，补偿方式有保小不保大、保大不保小、保小又保大三种，在实际操作上，应坚持以“保大”为主，“保大”与“保小”兼顾。在报销比例上，应按照促进合作医疗可持续发展的原则，合理确定集体留成比例和个人报销比例，一般个人报销比例定在７０％左右为宜。此外，要切实维护参保人的保障权益，我们既要从医疗需求方面入手，也就是说要让农民有钱参保，又要从医疗供给方面着力，即千方百计降低医疗费用。２．３农村社会福利农村社会福利是指为农村特殊对象和社区居民提供除社会救济和社会保险以外的保障措施和公益性事业，主要任务是保障孤、寡、老、弱、病、残者的基本生活，并为这些特殊困难群体提供生活、娱乐、康复等服务。我国目前农村社会福利主要分两部分：一是满足农村生活需要的公共设施与服务。比如乡村集体兴办的敬老院、福利院、光荣院、福利企业等，通过这些福利事业的发展，使农村特殊困难群体的生活得到保障。二是提高农民生活质量的公共设施和服务。这主要是因为温饱问题解决后，广大农民在物质与精神生活方面都提出了更高的要求，需要兴办各种形式的教育、文化，生活等集体福利和公共事业。社会福利是以较高的社会经济条件为基础的，是较高层次的社会保障。根据目前我国经济发展状况，政府不可能在这方面给予更多的投入。因此，我们要动员地方、集体和社会等各方面力量，推动农村社会福利事业的发展。２．４农村社会优抚农村社会优抚是一种特殊的社会保障方式，主要是针对军烈属、复退军人等特定社会群体而设立的。随着各级政府财政实力的不断增强，我们必须全面落实国家各项优抚安置政策，并建立抚恤补助标准的自然增长机制，以确保社会大局的稳定。此外，为了便于集中力量、统一规划，完善社会互助制度也势在必行。农村社会互助制度要以巩固、完善现有的社会互助活动为基础，积极开拓社会互助的新领域、新内容，加强社会互助的政策、法规和工作体系建设，使之逐步向制度化、规范化的方向发展。３构建城乡一体化的社会保障体系基于我国城乡社会结构的特殊性，城乡二元社会保障体系在一定历史时期内具有其存在的合理性。但是，随着我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展阶段，为了真正体现社会保障的公平性原则，便于对社会保障工作进行有效的管理和操作，现在很有必要按照科学发展观的要求，运用整合原理和方法，尽快构建起有统有分的城乡一体化社会保障体系。３．１整合保障项目具体办法是：（１）将城乡最低生活保障整合为一体；（２）将城乡生育保险整合为一体；（３）将城乡社会养老保险整合为一体，其中农村计划生育家庭免交养老保险基金个人部分，将现行计划生育奖扶政策整合到农村社会养老保险范畴中；（４）将新型农村合作医疗与城镇医疗保险整合为～体。通过上述整合，城乡社会保障项目基本一致，所不同的只有农村扶贫、城镇失业保险和工伤保险。３．２整合保障对象（１）外出务工１５年以上，在务工地有固定居所，自愿放弃土地所有权（不完全所有权）和承包权的农民，可以参加所在地的城镇社会保险，其原来农村保险资金随个人账户转保。近几年，我国在这方面已有较大进展。到２００６年底，全国参加城镇基本养老保险、基本医疗保险及工伤保险的农民工已分别达到１４１７万、２３６７万和２５３７万人。（２）对土地被征收、征用的农民，国家从其土地征收征用费中一次性提取各项２９社会保险基会社会统筹部分，将其列入所在地城镇社会保险范畴之中。（３）目前城镇社会保险只涵盖城镇职工，拟将城镇社会保险覆盖范围扩大到城镇所有居民，以体现真正的公平。３．３整合保障标准ｚ鉴于城乡之间、地区之间的经济发展水平存在较大差异，广大群众对社会保障水平的要求各不相同，在城乡共同的保障项目上，可以作出这样的制度安排，即设定国家保障和地方保障两个层次，实行城乡和地区“一套制度、两种（或多种）标准”。这就是说，中央财政对每项保障项目的资金人均补助标准实行全国统一，地方政府配套、集体补助和个人缴费分别设定一个最低分担比例，发达地区比落后地区、城镇居民比农村居民标准可以高一些。３．４整合保障资金３．４．１开征社会保障税从国际经验看，世界上建立社会保障的国家有１６０余个，其中近１００个已开征社会保障税［４５１１４６１。从现实情况看，近几年我国社会保障资金的需求大幅增长。２００６年，全国各项社会保险基金总收入为８５１７亿元，而当年总支出６５８３亿元。由于征缴措施软弱，大量保险基金收不上来，特别是城镇保障体系从现收现付过渡到部分积累制以后，多年来已形成了一笔巨大的保障基金“空账”。比如城镇社会养老保险，２００４年如果将中央补贴的５２４亿元计算在内，养老保险金在全国算大帐虽然当年留有结余，但这是“亏吃盈”、“寅吃卵”的结果。“”“”因此，为了使我国社会保障体系运行更加持续、稳定、安全，必须尽快建立以税收收入为主体的社会保障筹资机制，改行政企事业单位交社会保障基金为政府税务部门征收社会保障税，以体现社会保障的社会性和强制性。３．４．２提高社会保障资金统筹层次和比例从城镇社会保险实践看，过去由于统筹层次和比例过低，长期在“小斗进、大斗出”这一不正常的轨道上运行，已累积了很大的基金支付风险。为有效降低社会保险基金的支付风险，一方面要提高资金统筹层次，除农村合作医疗外，其它社会保险都应以省级统筹为主；另一方面，要提高资金统筹比例，逐步缩小个人账户的资金份额。３．４．３重建个人账户，使之成为可以进行个人资产积累和投资的“个人发展账户”［４９１ｉ５０】如新疆呼图壁县，允许农民用养老保险证办理质押短期贷款，从１９９７年到２００４年，通过基金运营获得的收益高达９８０多万元，基金从本金１１００万元增值到２１００万元。这实际上就是国际上新兴的“个人发展账户”概念。３．４．４鉴于我国城乡居民社会保险意识较差，国家和社会应该从舆论导向、资金导向上大力加以引导。比如可以将现行农村粮食直补、良种补贴、农机补贴甚至退耕还林钱粮补贴直接拨入农民的养老保险个人账户，抵扣养老保险个人缴费部分。３．４．５通过发行国债、福利彩票，开展社会募捐和发展社会慈善事业，多渠道筹集城乡社会保障资金。３．５整合保障机构长期以来，我国社会保障工作城乡分化、条块分割严重，致使工作推诿扯皮，基金流失严重，社会保障进展缓慢。为此，必须对我国现行社会保障机构进行有效的归并和整合。基本思路是，按照保障性质是“有偿”还是“无偿”，将“有偿”项目或者说需要个人缴费的项目归并到劳动保障部门，将“无偿”项目或者说不需要个人缴费的项目归并到民政部门。具体来说，社会福利、社会优抚、社会救济包括城乡最低生活保障由民政部门主管，将现在的扶贫开发办统一划转为民政部门的二级机构；所有社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，不论城乡全部由劳动保障部门主管，其中新型农村合作医疗由卫生部门协管。３．６整合保障法规１、制定出台《国家社会保障法》，对城乡所有社会保障项目进行整合和规范。２、国务院依据《国家社会保障法》的基本原则制定出台相关法规，主要包括《社会救济条例》、《社会优抚条例》、《社会福利条例》、《社会保险条例》等。３、社会保障主管部门及各级地方政府制定出台相应的实施细则。当然，在家庭保障仍占据重要地位的中国，我们需要强调社会保障的法制建设，但也绝不能忽视伦理道德建设对社会保障的基础性、根本性和支撑性作用。３ｌ第五章我国农村社会保障体系建设案例分析——以溆浦县为例ｌ溆浦农村社会保障制度建设的发展阶段溆浦位于湖南西部，怀化市东北部，总面积３４４０平方公里，总人口８７．１万人，现辖８个办事处、４３个乡镇、６９０个村（居）委会，是一个典型的农业大县和财政穷县。与全国一样，新中国成立以来，溆浦农村社会保障制度建设主要经历了三个阶段。１．１初创阶段从１９４９年新中国成立开始，到１９７８年农村家庭联产承包责任制实施前为止。这个阶段，农村社会保障以集体保障为主，包括灾害救济、贫困救济、合作医疗、社会优抚以及以“五保户”供养为主体的社会福利等形式。１．２调整阶段从１９７８年农村家庭联产承包责任制实施开始，到２０００年国家“八七”扶贫攻坚计划完成为止。这一阶段，国家把农村社会保障建设的重点从单纯的生活保障转向生活与生产保障并重，农村扶贫制度得以初步建立并不断完善。１．３创新阶段以２００１年国务院办公厅转发国家体改办等部门《关于农村卫生改革与发展的指导意见》为标志，随着城镇社会保障制度的逐步完善，农村社会保障建设被提到重要议事只程。在这一阶段，以新型农村合作医疗建设为突破口，农村各项社会保障体系建设由探索阶段逐步走向制度化建设阶段。２溆浦农村社会保障制度建设的主要成效０５１Ｉ新中国成立以来，溆浦农村社会保障制度建设从初创到探索，再从探索到创新，虽然其间经历过曲折和起落，但总体上说体系不断走向完善，水平逐步得到提高，为保障农村低收入群体基本生活、维护农村社会和谐稳定发挥了重要作用。溆浦虽不属贫困县，但农村贫困人口相对较多．新中国成立以来，政府积极组１９５０－－－１９７７年，全县累计发放救济款３１１．７万元，救济粮４３５万斤，棉衣、棉被等２．１农村社会救济２．１．１贫困救济织开展生产自救和群众互助，并辅之以必要的政府救济，保障贫困群众的基本生活。救济物资２．５万多件（床）；１９７８－－－２００６年，累计发放救济款７８７．５万元，棉衣、棉被等救济物资１２万多件（床），减免贫困地区农业税（稻谷）３７８０万斤。从１９８０年开始，政府把贫困救济的重点转向生产救济。１９８３－－１９８５年，县财政共下拨扶贫资金１６万元，银行贷款和各单位筹款１５１．８万元，重点对８５０４户贫困户和困难烈军属、复退军人家庭进行生产性扶植，到１９８５年底止基本脱贫２８９２户。１９８６年以后，扶贫攻坚力度进一步加大，并逐步探索出一条农村基层组织建整与农村扶贫开发相结合的崭新路子。到２００６年底，全县先后对１５０个村重点开展扶贫开发，累计投入扶贫开发资金３６６０．９万元，其中县级财政投入２００万元，各后盾单位扶持１６６０．９万元；累计使９万户贫困户基本脱贫或走上致富之路，全县扶贫人口由１９８６年的５万人减少到２００６年的１．２万人。２００３年８月开始实行农村特困补助制度，２００５年过渡为更为规范的农村低保制度，当年纳入３０００户、４２００多人，每人每月发放低保费５元。到２００６年，全县农村低保对象为２３００户、４３００多人，保障标准提高到每人每月１２元。表１溆浦县历年建整扶贫帮扶情况统计表ＴａｂｌｅｌＣａｌｅｎｄａｒｙｅａｒｔｏｈｅｌｐｂｕｉｌｄｔｈｅｗｈｏｌｅｓｉｔｕａｔｉｏｎｔａｂｌｅｓｐｏｖｅｒｔｙｉｎＸｕＰｕ资料来源：溆浦县建整扶贫办公室２．１．２灾害救济溆浦自然灾害比较频繁，新中国成立以来，先后发生大的洪涝、干旱等自然灾害２０余次，各类自然灾害所造成的直接经济损失累计在１００亿元以上。２０００年以前，对灾害救济的主要形式是减免农业税，并辅之以必要的现钱现粮救济。１９５２－－１９８５年，国家先后为溆漓灾区减免农业税（稻谷）６０２９．１万斤，各级政府发放救灾资金和物资７００万元以上。１９８６年以后，各级政府对灾害救济的力度逐年加大。到２００６年，全县累计发放救灾资金１．０８亿元，其中县级财政投入２４５４万元，春荒、冬令救济２６１４万元；救济口粮人口１７５．８万人次，其中春荒、冬令救济９１．８万人次；安排住房恢复款１６５８万元，受益灾民达８４１０户。表２溆浦县自然灾害救济情况统计表Ｔａｂｌｅ２ＮａｔｕｒａｌｄｉｓｍｓｔｅｒｒｅｌｉｅｆｓｉｔｕａｔｉｏｎｓｔａｂｌｅｓｉｎＸｕＰｕ资料来源：溆浦县民政局２．２农村社会优抚溆浦是怀化市唯一的革命老区县，优抚工作历来有良好传统，但优扰任务也相对较重。截止１９８５年，全县共有革命烈士３３１人，革命伤残人员３１８人。１９５３－－－－１９８５年，政府累计为革命战争和社会主义建设中牺牲、伤残人员发放怃恤金３４３．２万元。对烈属、军属、残疾军人及生活特别困难的复退军人，在农村家庭联产承包责任制实施之前，主要实行的是优待劳动工分制度；在此之后改优待劳动工分为优待现金，现役军人家属一般每年每户优待３００元。１９９８年以来，国家连续８次大幅度提高抚恤补助标准，其中２００５年、２００６年各类优抚对象平均提标幅度均在５０％以上。１９９８＿－２００６年，全县累计发放各类优抚资金３９９６．９万元，其中２００６年发放总额达到１０８６．３万元，年人均发放量达到２５９７元，比１９９７年人均水平增长１３．４３倍。表３淑浦县历年优抚对象情况统计表Ｔａｂｌｅ３ＣａｌｅｎｄａｒｙｅａｒｔａｒｇｅｔｓｒｅｃｅｉｖｉｎｇｐｒｅｆｅｒｅｎｔｉＭｔｒｅａｔｒｎｅｎｔｓｉｎＸｕＰｕ资料来源：溆浦县民政局２．３农村社会福利溆浦农村社会福利起始于１９５６年，当年共评出五保户３５５１人，从公益会中开支１１．８３万元，人平供养金为３３．３元。１９５８年，全县１４个人民公社共创办敬老院６２所，收养孤寡老人７０２名，占五保户总数的１９．９％，次年要求以生产大队为单位办敬老院，全县敬老院增至７７所，入院老人达７７４人。１９６１年，调整人民公社体制，敬老院被解散，老人全部回原生产队供养。上世纪八十年代初，针对农村经济体制改革出现的新问题，１９８３年县政府发出《关于做好农村“五保”户普查工作的通知》，规定五保户的供给标准为每人每年口粮６００斤，食油６斤，零用钱６０元，另发棉衣、单衣、鞋各一套（双），费用全部由村民负担，当年登记发证的五保户共２７８４人，支出供养金４０．２８万元，人平１４４．６８元。２００２年农村税费改革之后，五保对象供养粮油仍由村组负担，供养金改由县财政负担，当年供养金标准为每人每年３００元，２００６年提高到８２５元，供养对象达３５３５人。同时，敬老院建设也得到加强，到２００６年底，全县农村敬老院达１６所，建筑面积达１２４１１平方米，分别比２００３年增加６所、７４２１平方米；集中供养对象达３１２人，人平年供养会达２６２５元，分别比２００３年增加２６２人、２０００元。２．４农村社会保险２．４．１医疗保险溆浦农村合作医疗起始于１９６１年，当年观音阁公社建设大队率先在全县办点示范，医药费由生产队按每人每年０．５元拨给大队医疗站，社员看病每次只需交５分钱挂号费，慢性病患者在静止期药费由社员自负。１９６９年，合作医疗推广到全县６０个大队，次年在全县６３３个大队普遍推行。农村家庭联产承包责任制实施以后，到１９８１年全县农村合作医疗全部解体。２００４年，溆浦被列为全省大病医疗救助试点县，规定癌症、尿毒症、重症肝炎等八种病为大病，五保户、特困户、优抚对象为救助对象，标准为一年救助一次，一次不超过２０００元。２００４－－２００６年，上级共拨付专项资金２０１万元，救助１０００余人，累计发放救助资金１７０多万元。２．４．２养老保险１９９２年，根据湘编办露ｉ［１９９２］２号文件精神，溆浦县民政局增设农村社会养老保险办公室，并开始在全县开展农村社会养老保险工作。截止１９９８年底，全县累计参保农民达３０５８４人，收取保费５０７．６４万元。１９９８年以后，根据国家、省政府有关文件精神，农村社会养老保险进入整顿规范阶段，保费收取业务一直停办至今。截止２００６年底，全县已办理养老金、退保金手续５１０４人，其中退保１２９２人，累计支付养老金、退保金１７７．３万元，目前结存基金５４７．４万元，在册参保人数为２５４８０人。３溆浦农村社会保障制度建设存在的突出问题溆浦农村社会保障制度建设虽然取得了很大成效，但当Ｉ；｛『也存在一些突出问题。归纳起来，突出表现在四个方面：３．１思想认识模糊从政府层面上来讲，认为政府要办的大事急事很多，而社会保障需要的投入又很大，存在着慢慢来、等等看的态度。从保障对象农民来看，有的担心国家政策多变，对参保后是否能拿到保险金心存疑虑；有的等、靠、要思想过重，过分依赖政府救济，而忽视自力更生。３．２兜底能力脆弱资金是推进农村社会保障体系建设的核心问题。溆浦属后发展地区，县级财政是典型的“吃饭财政”，农村集体经济９００，６以上为空白，根本无力分担规定的配套资金。目前农村各类保障项目如果平均按２００５的比例进行地方配套，每年财政需预算支出２０００万元以上，实际上县级财政根本无法承担如此庞大的社会保障负担。如在农村低保方面，全县农村人口为７６万人，按照省农村低保扩面到２．５％的要求，就是１．９万人，按人平３０元，月计算，仅此一项每年县级财政就要配套近２００万元。３．３管理体制不顺突出表现为城乡分割、条块分割，多头管理、各自为政。从管理机构上看，农村社会养老保险、农民工和被征地农民基本生活保障主要归劳动保障部门管理，医疗保障主要归卫生部门管理，最低生活保障和优抚安置、救灾救济、社会福利归民政部门管理。这些部门在操作程序、政策落实等方面未能很好地沟通衔接，给农村社会保障工作带来一定的困难和问题。如民政部门大病救助与卫生部门的农村合作医疗缺乏有效的沟通，造成大病救助工作难以铺开。３．４投入渠道单一当前，农村社会保障资金来源渠道非常单一，主要是依靠各级财政投入，国家、单位、个人及社会多元化筹资机制远未形成，国家强制性基本保障仍然在唱“独角戏”。这种状况，对农村社会救济、社会优抚、社会福利事业的发展影响较小，但却严重制约了作为农村社会保障主体的社会保险制度的建立和健全。结论与建议通过对国内外农村社会保障制度建设的研究，我们可以得出如下结论：ｌ、全面启动我国农村社会保障制度建设的条件已基本具备。根据国外经验，全面启动农村社会保障制度建设应具备四个条件：第一，农业人口相对一国的人口总数已不占绝大多数：第二，农业ＧＤＰ的比重都在１０％以下：第三，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例相对较高；第四，市场化加剧了农民的生存风险。２００６年，我国农村人口占总人口的５６．１％，如果剔除外出从事第二、三产业的农村人口，这个比例应该在５００，６以下；农业ＧＤＰ占全国ＧＤＰ总量的１１．８％；全国财政预算安排社会保障支出３９７７．５亿元，占全国财政总收入的１０．２７％，其中中央财政仅安排养老保险、民政事业费两项支出就达１６００亿元左右，占中央财政总支出的１５％左右。２、当前我国农村社会保障制度建设已取得了明显进度，但同时也存在一些不容忽视的问题。到２００６年底，全国已有２３个省市区、２１３３个县市区建立农村最低生活保障制度，１５９３万农民得到政府最低生活保障，参加养老保险的农民已达５３４７万人；新型农村合作医疗扩大到全国１４５１个县市区，参保农民达到４．１亿人，参合率达到８０．５％；农村社会优抚、社会福利、扶贫救灾受益人口在４０００万人以上。与此同时，我国农村社会保障制度建设在发展过程中也存在一些突出问题，比如覆盖面小，保障水平低，缺乏稳定性与规范性，资金筹集困难，管理缺乏科学性，等等。３、构建我国农村社会保障体系应遵循的基本原则和基本架构。在优化配置农村社会保障模式时应遵循四条基本原则：第一，低水平、广覆盖、多层次原则；第二，公平与效率、权利与义务相统一原则；第三，社会保障水平与经济发展水平相适应原则；第四，社会保障与家庭保障相结合原则。根据国内外社会保障制度建设的经济研究与实践探索，我国农村社会保障体系的基本架构为社会救济、社会保险、社会福利和社会优抚四大部分，其中最基本、最核心、最关键的部分是社会保险。４、用城乡一体化思路构建我国农村社会保障体系。无论从国外社会保障建设的历史经验看，还是从我国城乡社会保障制度建设的最新实践看，当前都亟待构建一个有统有分的城乡一体化社会保障体系，运用整合的原理和办法，对城乡社会保障项目、对象、标准、资金、机构和法规建设进行全面而有效的整合。为加快推进城乡一体化社会保障体系建设，特提出如下具体建议：ｌ、整合保障项目：将城乡养老、医疗、生育、最低生活保障整合成一体１５２１，农３８村社会保障体系保留农村扶贫，城镇社会保障体系保留工伤和失业保险。２、整合保障对象：将失地农民、长期外出务工农民和城镇所有居民都列入到所在地城镇社会保险范畴之中。３、整合保障标准：设定国家保障和地方保障两个层次，实行城乡和地区‘‘一套制度，两种（或多种）标准”。４、整合保障资金：尽早实行“费改税”，并对保障基金实行集中统筹、资本运作，以体现社会保障的社会性和强制性。５、整合保障机制：基本思路是将“有偿”项目即需要个人缴费的项目管理归并到劳动保障部门，将“无偿”项目即不需要个人缴费的项目管理归并到民政部门，其中新型农村合作医疗由卫生部门协管。６、整合保障法规：制定出台《国家社会保障法》，对城乡所有社会保障项目进行法制层面的整合和规范。参考文献【１】念富强．论我国西部农村社会保障问题及法律对策【Ｊ】．西北民族学院学报，２００２（５）：９５－－－９９．。ｆ２】朱玲．部分欧洲国家农村社会保险的几种模式【ＪＪ．了望新闻周刊，２０００（２７）：４０，－４１．【３】中国驻日使馆．日本农村社会保障体系及其启示【Ｊ】．宏观经济研究，２００３（７）：４１－－４５．【４】郑功成．中国社会保障概论【Ｍ】．湖北人民出版社，１９９４年版．【５】丛树海．社会保障经济理论研究【Ｍ】．上海三联书店，１９９４年版．【６】葛寿春．社会保障经济学ＩＭ］．上海财经大学出版社，１９９９年版．【７】多吉才让．新时期中国社会保障体制改革的理论与实践【Ｍ】．中共中央党校出版社，１９９５年版．【８】郑功成．社会保障学【Ｍ】．商务印书馆，２０００年版．【９】于吉辰，董洪日．对完善社会保障制度的探折们．理论学刊，２００１（１１）：８１～８２．【１０］丁士军，雷海章．对建立农村社会保障制度的新思考阴．农村经济２００１（８）：１０－．－１２．【ｌｌ】王东进主编．中国社会保障制度的改革与发展【Ｍ】．法律出版：ｌ生２００１年第１版．【１２】何雪松．社会学视野下的中国社会【Ｍ】．华东理工大学出版社，２００２年第１版．【１３】余兴厚．当前农村社会保障制度建设的几个问题【Ｊ】．经济师，２００３（１）：１８０－－１８１．【１４】段庆林．中国农村社会保障的制度变迁【Ｊ】．宁夏社会科学，２００１（１）：２２～３０．【１５】张仕平，刘丽华．建国以来农村老年保障的历史沿革、特点及成因川．人口学刊，２０００（５）：３５－３９．【ｌ６】方青．从“集体保障”到“社会保障”［Ｊ】．当代中国史研究，２００２（１０）：１０１～１０７．【ｌ７】谢元态．简论中国社会保障体系一体化的特殊过程【Ｊ】．地方政府管理，２０００年第３期：１６－－１８．【１８】钱文艳．建国后土地与农民社会保障问题的历史演变【Ｊ】．安徽史学，２００２０）：８０－－８３．【１９】王克强，蒋振声．从地产对农民的生活保障效用谈农村社会保障机制建设的紧迫性【Ｊ】．农业经济，２０００（２）：１９－２１．【２０】曾激波．走出贫困的脚步【Ｍ】．中国文联出版社，２００２年第ｌ版．【２１】向东．消除贫困必须加强农村社会保障制度建设【Ｊ】．经济问题探索，２００２（６）：４０１０６～１０９．［２２】吴小武．当前我国农村社会保障体系的现状分析与对策构想哪．湖北社会科学．２００２（３）：３６－－３７．【２３】梁鸿．现行农村社会保障制度评价与剖析【Ｊ】．人１３学刊，２０００（６）：２６－．－３１．１２４】陆解芬，王红领，朱玉林．促进收入分配公平的社会保障对策川．经济体制改革．２００２（５）：２４－－２６．【２５】吴志远，元态，聂云霞．当Ｉｉ｛『发展我国农村社会保障事业的紧迫性条件分析【Ｊ】．地方政府管理，２００１（８）：１２～１３．【２６】许雄奇，赖景生．２１世纪中国农村社会保障体系的构想【Ｊ】．农村经济，２００３（４）：３６－－３８／２７］刘书鹤．农村社会保障的若干问题【Ｊ】．人口研究，２００１（５）：３６－－４２．［２８】杨翠迎．中国农村社会保障制度发展模式探讨【Ｊ】．农业经济，２００２（１０）：７－－９．【２９】朱忠贵．论农村社会保障制度的构建阴．农业经济问题，２００３（６）：６１－－６４．【３０】赵晷湘．建立我国农村社会保障制度的系统思考川．广东行政学院学报，２０００（３）：６５－－６８．［３１】李迎生．从分化到整合：二元社会保障体系的起源、改革与前瞻【Ｊ】．教学与研究，２００２（８）：１７～２２．【３２】郑功成．社会保障学——．理念、制度、实践与思辨【Ｍ】．商务印书馆，２００２年第１版．【３３】马克思．哥达纲领批判【Ｍ】．人民出版社，１９６６第ｌ版．【３４】韩留富．农村医疗保障制度的变革、创新及政府调控［Ｊ１．中国矿业大学报，２００３（１）：３９－４５．［３５】宋晓梧冲国社会保障体制改革与发展报告【Ｍ】．中国人民大学出版社，２００１年版．【３６】王国军．中国农村社会保障制度的变迁明．浙江社会科学，２００４（１）：１４３～１４４．【３ｒｌ郑连元，甸良勋．家庭养老和社会养老的融合是我国实行全面养老的起点【Ｊ】．湖南职业工业学院学报．２００２（３）：３１—３３．【３８】中国劳动和社会保障网【Ｎ】．２００６年劳动和社会保障事业统计公报．【３９】中国民政Ｉ网ｔ－Ｎ１．２００６年民政事业统计快报．【４０】曾昭宁．公平与效率［Ｍ】．石油大学出版社，１９９４年版．【４１】ＳｃｈｕｌｔｚＴＷ．“ＴａｎｓｆｏｒｍｉｎｇＴｒａｄｉｔｉｏｎａｌＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ”．Ｙａｌｅ：ＹａｌｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９６４．【４２】蒋正华．中国人口老龄化现象及对策【Ｊ】．求是，２００５（６）：４１－４３．４１［４３］［４４】王敏．论我国农村社会保障体系的建立和完善【Ｄ】．中国政法大学２００３届硕士论文．【４５】杨团，孙炳耀．资产社会政策与中国社会保障体系重构【Ｊ】．新华文摘，２００５（１２）：１３～１４［４６】郭一兰，高钧．对我国开征社会保障税的理论思考【Ｊ】．内蒙古财经学院学报．２０００（１）：７４～７６．【４７】崔光营．开征社会保障税不应心存疑虑【Ｊ】．税务研究，２０００（１２）：５４－－５８．【４８】贡森，葛延凤．清醒认识城镇医疗保险制度建设中的问题阴．新华文摘，２００５（１６）：２３—２４【４９】杨琳．农村社会养老保险的生存之惑【Ｊ】．了望新闻周刊，２００５（２７）：３１－－３２【５０］唐钧．资产建设与社会保障【Ｊ】．新华文摘，２００５（１２）：１５—１８．【５１】溆浦县志【Ｍ】．社会科学文献出版社，１９９３年第１版．［５２】Ｌｉｎ～ＪＹ．２００１．“Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｔｒａｔｅｇｙ．Ｖｉａｂｉｌｉｔｙ，ａｎｄＥｃｏｎｏｍｉｃｃｏｎｖｅｒｇｅｎｃｅ”，ｔｈｅＩｎａｕｇｕｒｄ０１１Ｄ．ＧａｔｅＪｏｈｎｓｏｎｌｅｃｔｕｒｅ，ｐｒｅｓｅｎｔｅｄａｔｔｈｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣｈｉｃａｇｏＭａｙｌ４．致谢学习于人之一生，不单是与命运抗争之要举，更是生命内在之需求。Ｊ下是因为这种需求，虽年逾不惑，仍远赴星城，求学问道于名师，共商国是于诸贤。时间犹指尖流沙，岁月如过隙白驹，弹指一挥间，匆匆三春秋。此时此刻，诸位师长之教诲，同窗学友之共勉，言犹在耳，历历在目。倘若世上真有所谓的缘份，我要深谢这份难得的缘份，并终身珍藏这份难得的缘份！在论文定稿之际，要特别感谢我的导师曾福生先生。在一边求学一边工作的三载里，先生以其严谨的治学态度与宽厚的人生品格，随时感染着我，鞭策着我。特别是在论文撰写过程中，从选题、构思到形成初稿，从初稿修改、润色到最后定稿，先生都给予了精心的指导和热情的鼓励。所有这一切，都让我铭刻于心，受用终身。构建城乡一体化的社会保障体系，乃是一个崭新的课题和系统的工程。由于本人学术水平及研究视野所限，文中难免存在管窥之见甚至纰漏之处，还请各位方家不吝批评指正。周辉２００７年１２月个人简历周辉，男，汉族，湖南洪江人。１９６２年６月出生，１９８２年７月参加工作，１９９０年５月加入中国共产党，大学文化，经济师。历任怀化市四中教师、团委书记，怀化市委（县级）政研室干部、副科级研究员、主任，怀化市湖天经济技术开发区管委会党委委员、副主任、开发总公司副总经理，怀化地区行署经调室正科级秘书，怀化地区行署办党组成员、副主任，怀化市人民政府副秘书长、政府办党组成员、副主任，怀化市建设局党组书记，中方县委副书记、代县长、县长，溆浦县委常委、县委副书记、副县长、代县长、县长。２００６年４月任溆涌县委书记、县长。２００６年６月起任溆浦县委书记。４４附录攻读硕士期间发表的相关论文篇目１、《把民生当作最大的政治》，《县域经济发展规划指导全书》，光明日报出版社，２００７年１０月第一版；２、《新农村建设必须突出农民的主体地位》，《以科学发展观统领经济社会发展全局》，新华出版社，２００６年６月第一版；３、《新农村建设必须正确处理“五大关系劢，发表于《湖南同报》、《湖南工作》等报刊，入选《建设社会主义新农村》，中国商业出版社，２００７年５月第一版；４、《用良好的作风推进富民强省》，发表于《人民网》、《湖南同报》等报刊；５、《论构建城乡一体化的社会保障体系》，《湖湘论坛》，２００７年第３期；６、《打造怀化北部新的经济增长极》，《新湘评论》，２００７年第９期；７、《发展现代农业必须从总体上谋划与推进》，《建设社会主义新农村理论与实践》，人民日报出版社，２００７年８月第一版。用城乡一体化思路构建我国农村社会保障体系

作者：

学位授予单位：

周辉

湖南农业大学

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